二 农村低保制度负外部性检视及反思
农村最低生活保障制度是一项具有浓厚伦理意蕴的社会制度，有着自身的伦理诉求与价值目标，即保障贫困农民最低生活的最后一张“安全网”。但是，由于制度缺乏、监督不力和执行不畅，农村低保在运行过程中对低保家庭、社区、基层政府都存在一定的负外部性。
1．对低保家庭的负外部性
农村低保对保障低保家庭的生存权、发展权和福利权都具有重要的作用。但是，也会产生以下三方面的负外部性。第一，使农民产生一定程度的“福利依赖”。福利依赖指“有劳动能力的部分低保人员不愿意接受政府提供的就业和致富机会，不愿意参加政府和社会提供的技术培训、文化提升而长期依赖政府提供的低保福利过日子的现象”
。农村低保本来是政府通过物质上的资助保障农民基本的生存权和发展权，进而扶助其走上自力更生的道路。但是大量的实践却表明，最终靠自力更生摆脱贫困的低保农民十分有限。由于长期享受社会救助，他们自力更生的想法日益淡化、就业的动机日益弱化，因而在很大程度上自觉不自觉地满足于低水平的生活状况，形成所谓“福利依赖”。第二，低保农民常常遭受社会排斥。在我国低保申请的过程中存在多处社会排斥行为。例如，许多地方的农村低保制度规定，申请低保的家庭不得拥有手机、洗衣机等“奢侈”物品，不得使用过多的电话费，不能经常购买非生活必需品等等。不仅如此，由于许多地方规定子女择校就读或在义务教育期间进入收费学校就读的不予救济，低保家庭子女享受优质教育资源的机会也被剥夺。可见，不仅农村低保申请者家庭超越生存的要求和权利受到了限制，连他们的子女享受公平教育的机会也受到阻碍，低保农民遭受的社会排斥可见一斑。第三，低保家庭有一定的耻辱感，增加了心理压力。按照相关政策规定，在申请低保的过程中，农民需要多次接受相关部门对其家庭收支情况的调查。为了彰显低保筛选程序的公正、有效性，调查者还常常将低保农民的家庭资料甚至个人隐私公之于众，“裸露”在全村范围内，以接受群众的监督。从工作程序上来讲，这些规定是农村低保制度的必要环节，但是对低保申请者却形成了很大的心理压力，一旦接受低保救济，就意味着被贴上“无能者”或“失败者”的标签，从而产生耻辱感。正如蒂特马斯所指出的，“家计调查型项目存在固有的侮辱性，容易造成受辱感，这不符合道义原则。而低保制度中的张榜公示则是一种以牺牲个人的人格和尊严为代价而获取的生活保障，是一种屈辱和贬损人格的过程”。可见，农民在获得低保权利的同时，在一定程度上牺牲了个人的人格和尊严，产生了耻辱感，从而承受一定的心理压力。
2．实施结果不公平，影响了农村社区的稳定与团结
农村社区是与城市社区相对应的概念，是指以农业生产为主要活动内容而聚集起来的人们生活的共同体。在此共同体中，社区成员彼此间的信任、融合和依赖对社区的发展有较大的促进。农村低保在传递物资与服务的同时，还凸显出关爱之心、同情之理、怜悯之情，理应对社区团结与融合有较大的促进。然而在实践中，低保制度却在一定程度上离间了农民之间的关系，导致不信任，其原因有三个方面。一是低保对社区成员行为的规制效果较差。从运行的初衷来看，低保制度应具有强烈的社会规制效果，即应具有洪大用所认为的“提供社会救助、强化社会主流的行为规范与价值观念，敦促救助对象乃至全体社会成员遵从社会的主流行为规范，认同主流的价值观念”的作用。但在实践中，低保制度的社会规制效果却有待提升，救助对象往往出现推卸责任、福利依赖、欺诈、违反计划生育甚至犯罪等与主流社会规范相悖的行为。这种行为将给农村社区带来严重的负示范效应，使农民形成“低保就是养懒汉”的观念，以致他们在面临申领指标时几乎没有怜悯和同情之心，不是将其让给最需要保障的人，而是相互争夺、相互诋毁、相互攻击。二是由于自卑感、羞耻感和疏离感，低保对象往往不能真正融入主流社会中。再加上政府的低保行动并没有有效唤起全社会的互助理念和企业的社会责任感，因此低保户与非低保户之间不是相互促进和相互融合的，存在一定的矛盾和裂痕。在非低保户看来，低保户并不是因真正贫困而享受到了低保，更多的是因为他们与村干部有着千丝万缕的裙带关系。这样一来，通过低保来实现农村社区融合的目标其效果就会大打折扣。在此背景下，为了消解农民之间的怨气和愤怒，低保的审核者——村委会和乡镇政府往往采取平均分配、轮流分配、差等分配等违规方式操作，没有做到按需求差异进行救助，从而造成了救助不公。三是对骗保行为没有采取有效的措施，从而使部分不该享受低保的农民享受了低保，这在一定程度上离间了农民之间的关系、影响了农民之间的团结。由于实施结果不公，农村社区的低保户和非低保户之间信任缺失，甚至彼此仇视，这给农村社区稳定带来了严重的隐患。
3．低保政策制定和执行中的诸多偏差损害了政府公信力
目前，我国农村低保政策的某些规范过于理想、抽象和空洞，规范虚置问题比较突出。由于规范虚置，低保政策因技术环节有所欠缺或不具备实施条件而不能有效发挥作用，这给地方政府制定依附性政策提供了便利条件。例如，国务院公布的低保条例不仅没有明确规定家庭经济收入的计算标准，也没有规定地方政府以何种方式去核实低保家庭的收入情况，更没有明确规定农民享受低保的最低生活标准范围，这给各地制定具体的低保政策留下了较大的空间，使各地政府可以从当地的实际情况出发，参照当地的财政能力来制定标准。这本是好事，但由于监管不力、对文件的理解存在偏差和长官意志明显，各地实际上形成了随意化、主观化、依附化、形式化的低保规范。因此，在低保对象的认定过程中，一方面由于家计调查成本过高、难度较大，基层管理部门工作人员往往不经调查胡乱填写数据，产生失范行为。另一方面，政府在选择低保对象的过程中又带有经济、道德、政治、关系、文化等多重标准。在这些标准中，经济标准理应是主要标准。但在实际运行中，为了强化意识形态色彩和社会规制功能，政府往往将政治和道德标准放在首位，具体表现为：在确定低保对象时，往往对听话的、服从政府安排的、支持政府行为的农民首先考虑，将违反计划生育的“道德过错户”，将日常生活中参与打牌赌博、好吃懒做或红白喜事大操大办的农民排斥在低保范围之外，更不用说那些“钉子户”“上访户”和“暴力对抗户”。这样一来，政府利用“关系”资源确定低保对象，真正贫困的农民反而得不到应有的救助。这些带有明显政治烙印的严苛条件，难以正视低保对象的真实生活感受，成为具有刚性约束的规定，凸显出公权力的傲慢与偏私。在这种情况下，低保评选过程中的潜规则就开始大行其道，表现为：评选过程不公开，暗箱操作；基层干部权力寻租，收受低保家庭的回扣；为了照顾并不符合低保条件的亲属朋友，私自扩大低保范围，降低人均低保资金水平；截留、贪污、挪用低保资金。这些行为严重破坏了政府形象，造成低保功能衰减、权威丧失，造成农民对政府的信任度下降。再加上现实生活中人们对低保执行人员的不良行为缺乏具体有效的监督和制约，低保执行者滥用权力的行为时有发生，进一步降低了政府的公信力。
农村最低生活保障制度在运行过程中对低保家庭、农村社区和基层政府产生了一定的负外部性，究其原因，主要有以下三点。第一，施恩、怜恤等价值观根深蒂固，造成低保观念的偏离、扭曲甚至异化。农村低保制度运行效果表面上取决于具体制度安排与政策实践，实际上却是深受理念、价值偏好的影响与制约。在现代社会保障制度建立之前，社会救助是慈善事业，是基于一种同情怜悯心态的行为，其背后的理念是人道主义，具有仁慈性、道义性。在这样的情景下，施动者认为救助是对穷人的施舍和恩赐，所以始终处于居高临下的姿态，而被动者则处于感恩、被裹挟的状态。尽管公民权利观念正逐步深入人心，但几千年封建社会所形成的恩赐思想却强化了人们对其的认同，使人们形成了路径依赖，造成了低保运行观念的扭曲与低保运行行为的异化。再加上受传统的官本位思想与权力本位思想的影响，具有理性经济人特征的政府、政府工作人员及政府职能部门有追求自身利益最大化的可能，这就不可避免地造成低保制度的执行者背离低保的价值理念，忽视人文关怀，最终造成低保观念的偏离、扭曲甚至异化。第二，与“农村低保”相关的配套措施不完备，低保效果大打折扣。多年的低保运行实践证明：要保证这项制度的实施，必须有切实可行的相关配套措施与之相衔接，只有这样才能使“低保”家庭、“低保”人员找到脱贫的路径，促使享受“低保”待遇的人员和家庭尽快摆脱贫困。然而，目前我国绝大部分农村地区缺乏与“低保”相匹配的教育、医疗、就业、养老等社会救助、社会保障制度和优惠鼓励政策，农民因病致贫、因病返贫、因教育返贫等现象日益严重。如果长期缺少相关配套制度和措施，“低保”制度只能满足贫困农民维持最基本生活的一时之需，而不能促使其可持续发展。第三，农村低保制度不完善，缺少专门法律的支撑。农村低保制度不完善主要体现在：一方面，由于农民的收入难以货币化、收入不稳定和人户分离，农村低保对象的界定标准和测算方法不明确；另一方面，没有根据农村低保户经济情况的变化而相应调整的退出机制，更没有合理的新陈代谢机制，造成了事实上的不公平。此外，迄今为止，我国还没有一部关于“农村低保”的专门法律，因而地方政府在面临低保问题时往往“各自为政、互不干涉”，这种分散的做法不利于农村低保制度在全国统一、有序的建立。