第一部分 背景与理论

1 告别管制：中国社会组织管理新阶段的到来

群居结社是人类的天然需求。托克维尔说道：“在规制人类社会的一切法则中，有一条法则似乎是最正确和最明晰的。这就是：要是人类打算文明下去或走向文明，那就要使结社的艺术随着身份平等的扩大而正比地发展和完善。”百多年来的中国近现代史风云激荡，向现代文明国家发展历尽沧桑，结社以及结社观念史的沉浮衰兴自然也牵连其中。改革开放以后，随着国家政治、经济和社会生活的逐步正常化，社会组织经历了从恢复重建、发育成长到繁荣发展的历史过程。经济增长、市场改革和行政改革、单位体制解体与社会转型重建、公民意识和公民参与进步、管理部门政策支持和地方制度创新等因素集合在一起，推动了中国社会组织管理逐步“告别管制”，走向法治化、规范化管理的新阶段。

1.1 当代中国的社会组织

宽泛地说，凡有人类社会就有社会组织，所有由人组成的组织包括政府和企业都可成为社会组织。不过，本课题所使用的“社会组织”是一个特定概念，特指与国家体系中的政府组织、市场体系中的企业组织相区别的属于社会体系的社会组织。这也与目前通行的理论与实践指向相一致。

社会组织这一概念是2006年10月党的十六届六中全会以来才开始正式使用的，在理论研究和实践中与之相同或相近的还有许多概念，如“民间组织”、“非政府组织”（NGO）、“非营利组织”（NPO）、“市民社会组织”、“第三部门”、“公益组织”、“志愿者组织”、“免税组织”等。在现实生活中，社会组织主要包括各种被冠以“学会”、“研究会”、“协会”、“商会”、“促进会”、“联合会”等名称的会员制组织，以及包括基金会和各种民办学校、民办医院、民办社会福利设施等社会服务实体在内的非会员制组织。

我国的社会组织是一个极为庞大、复杂并处在渐变中的体系。按照“政府—市场—社会”三分法的逻辑，我们把政府、市场体系以外的所有社会组织，包括各种行业协会、民间公益组织、公民维权组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合以至互联网上的虚拟社会组织、虚拟社区等，视为广义社会组织。参照王名的说法，广义社会组织包括四个部分：一是狭义社会组织，即按照现有法律制度和行政管理实践在各级民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位；二是社区基层组织、工商注册非营利组织，虽处于社会体系之中，但是被排斥在狭义社会组织之外；三是人民团体和事业单位，处于国家与社会体系之间；四是社会企业和市场中介机构，处于社会与市场体系之间，因与市场交集而被纳入营利组织范畴。本课题的研究重点主要放在第一类狭义社会组织，兼及第二类中的社区基层组织和第四类中的社会企业（主要为盈利但非营利，即非利润分配性类型的社会企业）。对于社区基层组织，有社区社会组织、“草根组织”（grass roots organization, GRO）、基层社会组织等称谓，我们袭用现在通行的“社区社会组织”提法。

社会组织是衡量现代国家社会体系健全与否的重要维度，其独特性无可替代。对于社会组织的特性，不同学者各有界定。萨拉蒙（L.M.Salamon）将社会组织特性归纳为正规性、私立性、非利润分配性、自治性、志愿性、公益性。日本学者重富真一结合亚洲国家国情，提出社会组织应该具有非政府性、非营利性、自发性、持续性、利他性、慈善性等特点。王名则进而将其归结为非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性。他给出的中国社会组织简化模式见图1.1。

在对社会组织类型、特性分析的基础上，本课题将社会组织定义为：在政府与市场体系之外（一部分兼具居间性），通过动员和整合一定资源，实践、推动公民参与社会治理，向社会某个领域提供社会服务或中介，并具有非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性特点的组织机构。

1.2 中国社会组织发展进程

作为一个文明古国，中国古代有着以各种“社”与“会”为名目的民间结社和民间公益慈善形态，其源头可溯及先秦，兴盛于隋、唐、宋，绵延至元、明、清各朝而不衰，新中国成立前社会组织一度呈现繁荣景象，新中国成立后社会组织在改造和清理整顿中陷入低谷。

改革开放以来，随着国家政治、经济和社会生活的逐步正常化，社会组织经历了一个从无到有、由点到面、不断成长壮大的发展过程，大体上经历了三个阶段：

（1）从1978年到1989年，为恢复起步阶段。学术类社会团体恢复并蓬勃发展，社会经济领域各类社会团体纷纷涌现，基金会从无到有。到1988年全国社会团体达到20多万个。

（2）从1989年到1998年，为调整提高阶段。国务院陆续颁布《基金会管理办法》、《社会团体登记管理条例》和《外国商会管理暂行规定》。社会组织开始被纳入法制化、规范化管理轨道。民政部门从1989年下半年开始在全国范围内进行基金会和社会团体的复查登记工作。为推进社会组织统一归口登记管理，国家对社会组织开展了两次清理整顿，分别是1990年6月至1991年6月以消除此前政治风波带来的自由化倾向和行政上加强统一登记管理为目的的清理整顿，1997年4月至1999年10月以将各类社会组织全面纳入统一的登记管理体系为目的的清理整顿，表现出政府对于社会组织的政治控制和行政干预。经过清理整顿，社会组织的业务主管单位和登记管理机关双重管理体制形成，登记注册的社会组织数量在出现短暂回落后很快恢复正常。到1998年年底，全国共有社会团体16.6万个，质量有所提高。

（3）从1998年至今，为迅速发展阶段。1998年10月，国务院颁布了新的《社会团体登记管理条例》，同时制定颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。随着经济转轨和社会转型进程的加快，社会组织类型不断增多，数量不断增长，从1999年开始新增社会组织的数量大致以每年30%的增长率递增至今。截至2015年年底，全国经民政部门登记的社会组织有近66.28万个，其中社会团体32.9万个，民办非企业单位32.9万个，基金会4784个。同时，基层社会组织大量涌现，网络社会组织日趋活跃。

1.3 改革开放以来中国社会组织管理模式变迁

中国社会组织随着改革开放的不断深入，一方面如上所述呈现出蓬勃发展态势，另一方面在发展进程中也遭遇到一些问题、挫折和困境，如政治和行政层面管制/控制理念突出、法律政策等制度环境制约、社会资源汲取能力不足、双重管理体制限制、社会监督乏力等，折射出社会组织管理模式渐进变迁的复杂面向。虽然我们认同在坚持走中国特色社会主义道路的语境下，康晓光等提出的发展/控制的社会组织管理模式分析框架总体将依然有效，但是社会组织的发展和实际运作状况已经并将继续发生深刻的转型和变化。在对社会组织发展与管理历程进行必要的梳理后，我们认为中国社会组织管理大体上可以分为管制/控制主导、吸纳与赋权、伙伴式合作三个阶段。

（1）管制/控制主导阶段。这一阶段大体上是从1978年至1998年。1978年改革开放进程开启，到1998年政府机构改革全面深入推进，中国逐渐由此前的“总体性社会”进入“后总体性社会”。前者以“社会中的各种组织系统均附着于政治框架之上、政治和行政权力成为支配整个社会生活的基本力量”为特征，后者以“自由流动资源”的形成和“自由活动空间”的拓展为特征。这一阶段中国的改革是“政府主导型”的“渐进式改革”，中国社会的权力格局虽然发生了转移和变化，但相对于经济领域市场化改革的突破性变迁，社会领域的适应性变迁则要更多受到政府的限制。对于政府来说，一方面要顺应经济领域改革带来的社会自主空间和社会需求增长，推动社会组织发挥公共服务功能；另一方面又要对社会组织的产生和成长具有“戒心”，以管制/控制的思维和手段来限制社会组织的发展。体现在管理体制上，实行双重管理、分级管理、分类管理、限制竞争；体现在登记、资源、治理结构、日常活动等方面，对社会组织施加控制。除了管理体制上的限束之外，党和政府还通过控制活动经费、推动在社会组织中建立党组织等措施，加强对社会组织的控制和规约。社会组织往往被定位为“当好党和政府的参谋和助手，发挥好桥梁和纽带作用”，而事实上成为缺乏自主性的“拾遗补阙”角色，很多社会组织带有突出的“官”、“民”二重性，自主性、自治性较弱，社会组织一般由某一党政职能部门或在行业领域处于“龙头”地位的国有企业单位牵头发起成立，在运行管理上行政化色彩明显，完全官办的群众性社会组织其经费大部分由政府拨款，在组织活动中往往强调和借助官方与民间的双重力量。这一阶段既意味着国家与社会关系重构为社会组织带来社会需求基础、资源条件等发展机遇，也意味着社会组织因体制内资源竞争挤占，体制外政治挑战、政治风险而招致国家的猜忌、控制乃至打压。社会团体的清理整顿就是明显的例证。

尽管这一时期社会组织管理体现着管制/控制主导的特征，但并不意味着社会组织民间性趋势的减弱。兴趣活动组织、利益群体组织、民间社会服务组织、民间自助组织、社会公益组织、次级文化群体组织、科学技术领域内的民间组织均呈现出不同程度的增长，以民间自发产生、经费自筹、自我管理等为特征的民间社会组织逐渐增多。

（2）吸纳与赋权阶段。从20世纪90年代中后期到2012年11月党的十八大报告提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，社会组织管理体现出以吸纳与赋权为主导的显著特征。所谓吸纳，用康晓光的话说就是“行政吸纳社会”，政府透过自己的一系列努力使得市民社会、合作主义、市民社会反抗国家之类的社会结构无法出现；而“行政吸纳社会”的主要方式是“控制”和“功能替代”，后来康又增加了“优先满足强者利益”方式。所谓赋权（empowerment），在国内又译为增权、充权、赋能、授能等。简单而言，就是赋予个人或组织以权力，激发后者个人潜能或组织效能的一种制度安排或者实践活动。赋权理论最早兴起于20世纪60年代西方社会工作领域对“无权”、“失权”的弱势社会群体的救助探讨。根据社区心理学家的一般说法，赋权乃是个人、组织与社区借由一种学习、参与、合作等过程或机制，获得掌控（control）自己本身相关事务的力量，以提升个人生活质量、组织功能与社区生活品质（quality of life）。在中国当下语境里，赋权主要是指政府赋权社会；赋权的主要源泉仍在于政府，赋权与吸纳都显示了政府在资源掌控配置、职能转移等方面的强大辐射力和穿透力，只不过赋权更强调市民社会的自治性成长。

有别于管制/控制阶段，这一阶段政府对社会组织的管理理念有了很大转变，开始更多地从民主法治和治理主体角度看待社会组织。2006年10月，党的十六届六中全会提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。2007年5月，国务院办公厅在《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》中明确提出要“加快建立评估机制”,“建立行业协会综合评价体系，定期跟踪评估”。2007年8月，民政部发布了《关于推进民间组织评估工作的指导意见》，分别制定了行业性、公益性、学术性、联合性、基金会组织的评估指标体系以及民办非企业单位诚信评估指标体系，初步建立了对民间组织开展评估的体制框架。2012年党的十八大则将社会组织的表述从十七大的基层民主建设部分调整为社会建设部分，强调加快推进社会体制改革，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。正如郑永年先生所说，社会改革的一个核心任务是向社会赋权，也就是逐渐培植包括非政府组织在内的社会力量，这也是中国政治改革的一个重要课题。此间，全国各地陆续加大了对社会组织管理的理论探索和实践创新的力度，如北京等地培育发展枢纽型或支持性社会组织来整合和规范社会组织，上海等地建立社会组织孵化园，广东等地推进大部制改革，细化向社会组织转移职能名录，则更多体现了对社会组织的有效赋权。

（3）伙伴式合作阶段的临近期（出现前后阶段间的过渡性特征）。2012年党的十八大召开至今，尤其是党的十八届三中全会提出“国家治理体系和能力现代化”，要求“改进社会治理方式，激发社会组织活力”，为社会组织作为多元、平等治理主体之一参与国家和社会公共事务提供了坚实的合法性基础。全国各地竞相开放行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织直接登记。2012年、2013年中央财政分别安排2亿元专项资金支持社会组织参与社会服务，资助项目类型包括发展示范项目、承接社会服务试点项目、社会工作服务示范项目等。上海开展“公益伙伴日”活动，采取公益创投、项目管理等途径和方式推动社会组织积极参与社会管理和社会服务。浙江省宁波市2010年建立了省内首个区域性社会组织服务中心，目前社会组织服务中心和社会组织促进会等枢纽型社会组织服务平台已基本实现县（市）区全覆盖。市级层面设立了500万元的社会组织发展专项资金，通过“以奖代补”和“项目运作”等模式扶持社会组织发展，促进社会组织积极参与社会管理服务，在反映公众诉求、推进公益事业、缓解就业压力、解决贸易争端、促进经济发展、激发社会活力等方面发挥了积极作用。尤其是通过政府购买服务、公益项目创投等措施，优先发展和重点培育公益服务、社会事务、慈善求助等六类基层社会组织，实现基层社会治理的“多方参与、多元共治”。温州则在前些年重点向行业协会、商会赋权增能的基础上，率先在浙江省启动社会组织培育发展综合改革，切实加快构建政府与社会组织协作治理的新制度框架，以“打包”方式出台《关于加快推进社会组织培育发展的意见》系列文件，为社会组织的创新发展指明了方向。2012年11月，温州在全国地级市中率先取消四类社会组织的业务主管单位，实行统一直接登记；针对社会组织登记注册缺少原始基金的问题，温州市在全国率先对统一直接登记的社会组织实行“零资金门槛”；针对民办非企业单位投资少、发展慢的问题，温州市大胆探索“合理回报”的产权明晰改革。2014年年初，温州市政府晒出首份购买服务指导目录，把原本由政府向社会公众提供的171项服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并根据服务数量和质量支付相关费用。同年10月份，温州将167项政府职能向110家社会组织转移。这些创新的实践举措，虽不能表明社会组织可以以完全平等和独立自主的伙伴角色参与国家治理和社会治理，但可以看出，在政府主导下政府与社会组织的新型伙伴式合作治理关系正在探索形成。

本书重点考察的是我国社会组织管理告别管制阶段后进入新时期的社会管理机制，我们提出新时期社会管理机制的基本内容和特征仍然是吸纳与赋权。虽然通过立项后的研究我们看到，之前我们预期将出现在伙伴式合作治理阶段的一些事项和特征已经出现，但从管理结构和社会性状（包括政治文化）上看，20世纪90年代中后期至今的阶段，社会组织管理的主要机制和特征仍然是吸纳与赋权。这个将近20年跨度的吸纳与赋权阶段的社会组织管理之社会机制，就成了本课题研究中的主要内容。