1.2 当前财税体制症结及解决思路

当前财税体制的主要问题存在于两个方面：一是现有税制设置，特别是资源税和环境税制度的设置，在规范性、税率、涵盖范围、征收方式等多方面存在不合理之处；二是政府现行的不同财税政策在一定程度上具有不一致性，不能很好地提高企业的资源使用效率并激发企业创新活力。

我们可以以资源税为例来分析现行税制设置的不合理之处。一是当前资源税制度存在税费关系混淆、征收不规范的问题。资源税在设立之初是调节开发自然资源的单位因资源结构和开发条件的差异而形成的级差收入，而1994年税改把征收范围扩大到所有矿种的所有矿山，不管企业是否赢利都对其普遍征收，使资源税不再单纯地对级差收入进行调节，而是带有根据资源所有权征收补偿收入的效果。也就是说如今资源税的性质既具有原有的资源税调节级差的性质，又具有“资源补偿费”的性质。如此看来，在资源税调节级差收入的作用因其“地方税”的定位而被抵消的情况下，我国资源税和资源补偿费在性质和作用上已基本趋同。这种对具有相近性质和作用的税和费采取不同形式征收的做法，造成了资源税费关系的紊乱并增加了企业的负担。同时，在资源税费并存的局面下，税和费由不同的部门征收，尤其是在收费上，各地管理不一致，缺乏规范性，结果导致各地资源企业的税费负担高低不同，无法在资源企业之间形成一个平等竞争的市场环境。二是针对包括煤炭、石油、天然气等在内的资源征收的税费标准偏低，导致资源的实际使用成本相应过低，难以起到促进资源合理开发利用的作用，也不利于形成合理的资源要素价格。特别地，资源品价格扭曲导致了我国经济发展模式的粗放，定价过低的资源产品长期处于过度消耗的状态，生产过程浪费严重，直接导致了中国的碳排放量过大、单位GDP能耗过高等一系列问题（夏晓华，2014）。三是我国现行资源税除了石油、天然气和煤炭采用从价计征外（其中煤炭资源税从2014年12月1日起采用从价计征的方式），其他资源品种仍采用从量计征的方法，也就是说对这些资源征收固定的税额，税负与资源价格不挂钩，在通货膨胀、资源稀缺性增强的过程中导致税负无法同步反映真实资源成本的货币价值，这在一定程度上造成了资源浪费。四是没有将水资源、森林资源、草场资源等包括到征收范围中，实现对全部资源的保护。因此，加快我国的资源税费改革势在必行。应进一步深化现有绿色税费制度改革，就资源税而言，主要是针对现行税收制度存在的计征办法不适用、计税依据欠合理、征税范围偏窄的问题进行改革或调整，主要内容应该包括：整合资源税与相应的收费项目，避免重复征收；全面改革计征方法，将“从量征收”改为“从价征收”，以产品金额为单位乘以一定的税率来计算税额，在资源价格不断上涨的背景下，将税收与资源市场价格直接挂钩能够起到更大的调节作用；提高税负水平，即在现有税负水平基础上进一步提高税率；扩大征收范围，将水资源、森林资源、草场资源等纳入征收范围。

由于涉及将外部性成本内部化的税收政策，绿色财税体制的改革不可避免地会提高企业的税收负担，理论上这将能够促进企业生产方式的创新及改革，使其通过减少生产资料投入特别是资源投入的方式来提高生产效率。然而，通过对已有的资源税试点的分析可以发现，这种通过财税体制的改革促进企业创新和效率提升的动力机制并没有成为现实，政府在不同层面的政策不一致性是导致这一结果的重要原因。例如，资源税作为一种价内税，其税收征收顺序排在企业所得税之前，因此资源税制度的改革以及税率的提高虽然能够提高企业的资源使用成本，但是提高的资源使用成本相应地降低了企业所得税的税基，使得提升的资源税税率与企业所得税在一定程度上相互抵消了，减弱了企业进行创新和提升效率的动力。因此在未来的绿色财税体制改革过程中需要对不同政策实现统筹设计，避免政策之间的目标冲突。