第二章 征地拆迁博弈的基础框架
第一节 土地之于地方政府：经营性
一 土地开发与国家发展
古典经济学中，促进国民财富增长的要素分为三类：资本、劳动和土地。威廉·配第（1963：71）认为：“土地为财富之母，而劳动则为财富之父和能动的要素。”亚当·斯密、李嘉图、马克思等学者亦认为土地和地租非常重要。但20世纪二三十年代以后的经济学理论却常常将土地变量排除在经济分析之外（如哈罗德-多马经济增长模型）。自20世纪50年代以来，“技术进步”要素被越来越多的经济学家所重视，[1]如索洛增长模型[2]的构建。20世纪80年代初，经济增长理论开始转向内生经济增长领域，内生经济增长模型中，“技术进步”这种促进经济增长的外在因素被内在化，人力资本成为研究重点。土地在西方经济增长理论中的地位日趋下降，舒尔茨（2001：91—92）认为，技术进步和知识积累减少了人们对于土地等稀缺性资源的依赖程度，像在英国、美国以及其他许多科技高度发达的社会里，经济已经摆脱了原先由土地施加的桎梏，土地收入在国民收入中所占份额下降到一个很小的比重。舒尔茨的论断，有两个限制条件，一是主要指农业土地，二是限于已经高度工业化和城市化的国家。现在中国正处于工业化和城市化的高速发展时期，土地尤其是建设用地对于经济发展的推动作用显然不能套用西方既有的经济发展模型，正如舒尔茨所主张的那样，不同的发展阶段，同一种要素对于经济增长的贡献程度或作用必然不同。当前中国，土地的农业生产收益仅占国家经济总量中的很小一部分，但土地的非农价值——为各种经济活动提供空间和场所，发挥着越来越重要的作用。林坚（2009：118）以省级单元为样本，通过对中国1996—2003年经济增长以及建设用地数据进行分析，得出结论：“城乡建设用地与经济增长之间存在正相关关系，尤其2000年以来，城乡建设用地与经济增长之间存在显著的正相关关系，建设用地投入的影响程度已经超过了劳动力投入要素的影响。”丰雷等（2008）认为，1997—2004年，土地要素对中国经济增长的贡献是显著的，贡献率为11.01%，超过了劳动力的贡献率。[3]李名峰（2010）认为，丰雷等学者在估算土地要素的贡献率时仅选取城市建设用地面积作为土地要素投入量，未考虑其他建设用地（如交通运输用地和水利设施用地）的投入，这样无疑低估了土地要素的贡献率，李名峰（2010）提出，1997—2008年，土地要素对中国经济增长的贡献率达到了20%—30%，大部分年份超过了劳动力的贡献率。[4][5]
改革开放后，中国从“赶超战略”向“比较优势战略”调整（林毅夫、蔡昉、李周，1999：182）。不同国家和地区在不同阶段都可能具有不同的“比较优势”，关键在于每个阶段都发挥当时的“比较优势”，从而推动经济不断发展。20世纪70年代以来，中国外交不断改善，这意味着国家资本积累不再局限于向内提取农业剩余的单一渠道，还有了从外部援引资本的可能。改革开放后，中国通过自身的资源禀赋换取外来的技术和资本。中国的资源禀赋不仅有劳动力，还有土地（何新，2010：95），即“人口红利”和“土地红利”。
中国经济尤其是制造业的腾飞，主要依靠国内廉价劳动力和廉价土地实现成本优势，吸引外来的技术和资本。中国土地制度为经济发展提供了灵活的弹性空间，政府可以低成本向投资者提供企业用地，[6]亦能低成本地建设城市各种基础设施，[7]前者削减了投资商的落地成本，后者形成一系列的投资配套，同样是吸引投资商的重要因素。由于用地成本低，中国才得以迅速吸收大量外资，[8]才能以政府的较少投资建设大量路、桥、楼、广场、公园。
中国不可能永远停留在附加值低、利润空间小的“中国制造”阶段，“中国制造”必然要向“中国创造”转型。转型面临的难题是，“中国创造”尚未达成，“中国制造”却已遭遇挑战。当前，中国廉价劳动力的优势正在逐步下降，一方面打工者工资及各方面保障等待遇提高，另一方面来自劳动年龄人口占总人口比重下降。随着中国劳动力成本上升，一些外资企业将工厂迁到劳动力价格更低廉的东南亚国家。“中国制造”向“中国创造”转型的道路艰难，“人口红利”优势减小，但“土地红利”可以继续为“中国制造”提供支持，并为正在进行中的转型做铺垫。
二 土地开发与地方发展
光凭“人口红利”和“土地红利”，还无法全面解释“中国奇迹”，以劳动力和土地吸引资本和技术，是国家经济发展的一种路径，知晓和制定路径本身不足以促成经济发展，更为重要的是路径的执行效果。
产生“中国奇迹”的一个重要因素是：地方政府拥有强烈的发展经济的意愿，地方政府成为经济主体之一，参与和推动经济增长。温铁军（2001）认为，“进入八十年代以后，中国大陆的工业化发生了从一个中央政府演变为七万个（当时约七万，现在约五万）地方政府都进行地方工业资本积累的戏剧式变化”，由此形成中国持续数年的高增长。中央政府能成功引导地方政府发展经济的行为偏好，主要手段之一是“分权”。钱颖一和B.R.Weingast（2008）将中国发展模式描述为“中国特色的维护市场的经济联邦制”，这种解释框架以中央政府对地方政府的“放权”为中心，正是放权激励了地方政府建立和维护市场，推动地方经济增长。之后中央政府不断回收财政权力，中央政府“收权”的行为并没有影响地方政府推动经济增长的热情，因此“放权”论不足以完整解释现实。周黎安等（2007）以“晋升锦标赛”理论予以补充，即自20世纪80年代开始，地方官员之间围绕GDP增长而进行“锦标赛”式的晋升竞争，这是理解政府激励与经济增长的又一关键线索。
地方政府推动经济增长，土地开发是关键。土地开发不仅为工商业和城市建设提供物质承载，还形成“土地财政”和“土地金融”。土地资源具体如何运用，取决于地方政府与中央政府之间的博弈。中央政府通过对金融制度、财政制度等方面的修改，不断调整与地方的关系，地方政府对于土地的利用形式，也随之不断改变。改革开放后，地方政府的土地开发大致可分为三个阶段：第一个阶段是1984年实行财政分级承包之后的“以地兴企”，主要以县级以下地方政府工业化原始积累为本质特征。第二个阶段是1994年分税制以后的“以地生财”。分税制下，地方政府经营企业的风险增加而利润减少，更倾向于出让土地来增加收入。第三个阶段是在1998年银行市场化改革完成后的“以地套现”。失去对金融部门的部分控制权的地方政府通过不断占地才能不断从银行获取资金（温铁军，2009）。在以上制度安排下，地方政府的经济增长与土地紧密联系在一起：通过土地出让金获取预算外收入，“土地财政”成为地方政府的“第二财政”；通过财政担保和土地抵押的方式取得金融贷款来投入城市建设；除了在土地上发展工商业获得税收，还通过城市建设获得建筑业、房地产业等行业的营业税，[9]所以“第一财政”也依赖土地。如此，“征地—土地收入—银行贷款—城市建设—征地”之间形成了一个不断滚动增长的循环过程（周飞舟，2010）。
地方政府通过土地资本化经营城市，推进了工商业繁荣，完善了城市建设，带动了城市周边农村的发展，而且土地收入减轻了地方财政对中央财政的依赖，中央财政可以更有余力在全国范围内进行再分配，如建设基础设施、发展战略产业、补助弱势群体尤其是中国广大的中西部农村主要从事农业生产的农民（贺雪峰，2013：33）。但地方政府在土地资本化的过程中，经常多多益善地扩张土地开发范围，这造成一些地区的城市化只是依靠大兴土木的建设规模扩大，而没有工业化和第三产业的发展（周飞舟，2010），另外，任意扩大土地开发范围，还可能危及粮食安全、遭遇金融风险等。