第一节 关于土地产权改革

持“产权改革论”的学者分析中国农村土地制度时认为，集体所有制是模糊的、不稳定的、有缺陷的。从保护非农利益的角度看，集体所有制的主体不明确，其中形成的差距有利于政府权力“侵入”；从获取非农利益的角度看，集体所有制获取利益的权能被国家限制，农户和村集体被排斥在许多利益分享之外。周其仁（1994）认为，“集体化经济绝不是农村社区内农户之间基于私人产权的合作关系，就其实质来说，它是国家控制农村经济权利的一种形式”，国家“使自己成为集体所有制配置其经济要素（土地、劳力和资本）的第一位决策者、支配者和受益者。集体在合法的范围内，仅仅是国家意志的贯彻者和执行者。它至多只是占有着经济资源，并且常常无力抑制国家对这种集体占有权的侵入”。由于集体所有制的不清晰与受管制，一些学者认为应该改变当下的土地权利配置，将土地权利完全归于农民（党国英，2008；于建嵘、陈志武，2008）。

但是，若贸然剧烈改变土地产权设置，很有可能失去当前农地集体制具有的若干现实功能：一是基本的生活保障，温铁军（2006）认为，“中国农村土地承载着农业生产与农民社会保障的双重功能，而且随人口增加，这种双重功能正在演变为‘保障重于生产’”。二是失业保障，姚洋（2000）认为，“农村中大量的隐蔽性失业之所以没有造成大的社会动荡，土地对这些失业人口的吸纳能力起到了重要的作用”。贺雪峰（2007：5—8）认为，现有的土地制度为农民在遭遇突如其来失业的情况下，提供了返乡的退路，农村是中国现代化的“稳定器”和“蓄水池”。三是农业生产合作问题，对于大多数仍在从事农业种植的村民来说，他们真正想要的并不是抽象的个体土地权利，而是生产的便利，土地权利固化让村庄的公共生产事务，如水利灌溉难以达成合作（贺雪峰，2010：106—107）。以上农地体现出来的功能已经超越了其产生的经济效益而具有很多政治和社会的功能。

更为关键的是，土地发展权并非从土地所有权（或使用权）分离出来的权利，土地发展权具有一定的独立性。土地发展权又称土地开发权，即开发或发展土地的权利。胡兰玲（2002）认为，土地发展权是“对土地在利用上进行再发展的权利，即在空间上向纵深发展，在使用时变更土地用途之权，它包括空间（高空、地下）建筑权和土地开发权”。程信和（2003）将土地发展权分为三类：农业用地转变为建设用地（商业用地）的权利（农地发展权），提高建设用地利用度（建筑容积）的权利（市地发展权），以及对未利用地进行开发的权利（未利用地发展权）。以上是广义的土地发展权定义，狭义的土地发展权主要是指农地发展权，即将农地转为非农用地进行开发利用的权利（沈守愚，2002：524；王小映，2003；周映春，2007）。

发展权与所有权和使用权有一定关联，但发展权并非所有权和使用权的派生权利。发展权不可能凭空出现，必须从一定的空间延伸出来，而该空间的占据是以所有权和使用权为基础的。但是，该空间无论是转变土地用途的开发，还是加高加宽加盖的开发，都要受到国家的管制。每一块土地都不是孤立存在的，某块土地的利用根植于具体的社会中，必然要与其他地、其他人产生关系，因而需要公共规范。社会越发展、土地利用得越多越充分，土地管制的规定就越多越详细，正因为有管制，才有发展权，若能任意发展，就不必有发展权的界定。陈柏峰（2012）指出，土地发展既受私法限制，又受公法限制，前者是因相邻权利人用水、排水、通行、建造和修缮建筑物以及相关铺设、通风、采光、环境安全、不动产安全等受到的限制，后者是因粮食安全、历史古迹保护、环境保护、城市开敞空间、土地利益均衡等受到的限制。因此，无论拥有土地的3年使用权、50年使用权还是所有权，都无法与该地块是否能农转非、是否能加高加宽以及另外搭建产生必然的联系。从产权的角度试图增加农民非农土地权益，既有改革过于激进的风险，又无法确定连带扩充土地发展权。