第二节 2025年环境发展趋势、潜在挑战及战略建议

从当前到2025年这段时间内，我国既有工业化阶段转变、经济发展的动力机制转换、资源能源需求和污染排放压力有望减小等有利条件，也有经济发展惯性大、环境问题更为复杂、产业结构和增长方式调整不确定等不利因素，是“青山绿水”与“金山银山”战略抉择的“两难”期，也是发展转型、污染防治的攻坚期、相持期，还可能是资源环境瓶颈约束和发展矛盾最尖锐的困难期。本节依据我国环境污染特点和经济社会发展态势，对2025年之前的环境发展趋势进行判断，剖析了该阶段环境风险与治理中面临的挑战，提出了环境保护的战略建议。

一、环境发展趋势判断

经过改革开放以来的持续高速经济增长，我国环境形势日益严峻，环境污染程度趋于复杂，重大环境事件频发，已明显影响到政治可信度和政府公信力，成为制约社会可持续发展、阻碍生态文明全面建设的突出问题。总体来讲，我国环境污染具有以下五个特点：①污染源类型复杂，形成了点源与面源污染共存、生活污染和工业排放叠加的态势；②在我国大多数区域，污染物的超负荷排放已显著超过了环境承载力，环境容量的不足严重制约了社会经济活动的高效开展和资源的有效配置；③从单一污染物污染问题逐步发展成为具有复合污染特征的多组分污染问题；④在时间尺度上，累积性与突发性环境污染并存；⑤在空间尺度上，板块式的污染区域逐渐形成。

因此，基于上一节对我国当前环境保护重大问题的识别，应积极采取有力措施避免环境压力进一步累积并突破区域临界线，在保持我国经济快速持续增长、社会稳定进步的同时，尽量降低主要环境排放负荷，尽快实现环境压力峰值的拐点（见图2-13）。“十三五”及2025年前是我国环境保护的重要转折期，迫切需要针对当前存在的重大环境问题及时开启政策窗口，优化资源需求量和环境承载力的平衡，突破阻碍可持续发展的瓶颈（见图2-14）。

（一）经济社会发展与环境承载力间的矛盾愈加尖锐

经济社会发展活动须被限定在生态系统承载力的范围之内，才能符合可持续发展的要求。生态足迹是分析国家或地区自然资源可持续利用及生态承载力关系的重要指标。自20世纪70年代初期，中国可再生资源的消耗速率开始超过其再生速率，生态赤字逐渐形成并逐步扩大（见图2-15）。2008年，中国人均生态足迹是其人均生物承载力（0.87全球公顷）的近2.5倍。生态足迹曲线表明中国土地的生物供给力过小。尤其是2003年草地和林地产量因子仅为0.9和0.1，说明中国草地和林地的生产力明显低于世界平均水平，土地平均产出率低。

另外，中国的土地资源极为紧张。土地供需面临尖锐的矛盾，且自然生态系统相对脆弱。西部的干旱半干旱区占全国陆地面积的52%，高山和丘陵地区占全国陆地面积的2/3，稀缺的土地资源难以承受人口规模和经济发展程度的快速增长。除此之外，人类对土地资源及自然生态环境的不合理开发进一步加剧了生态系统的脆弱性，环境承载力面临进一步的危机。

同时，大规模的快速城镇化进程，无疑令已然严峻的国土生态危机面临雪上加霜的局面。城镇化带来的大规模人口聚集，导致区域自然资源利用显著超过生态承载力，是造成城镇环境恶化的主要原因之一。由于我国城市群及特大城市的人口规模和经济总量庞大，生态赤字急剧扩大，其所处区域的生态承载力普遍面临不可持续的状态。这一矛盾在水资源短缺问题上体现得更加显著，我国城市居民人均水资源占有量大多仅为国际红色警戒线的20%左右。必须正视的是，当前尖锐的人地矛盾难以缓解，至今仍处于日渐加剧的状态。

（二）总体恶化、局部改善的环境局势短期内难以扭转

在我国30多年的快速发展中，集中显现出发达国家一两百年间分阶段出现的环境问题，因此我国当前的环境污染呈现明显的结构型、压缩型、复合型特点（如上一节所述，我国水体环境、大气环境、土壤环境均面临严重的复合型污染）。各种环境污染相互耦合并发生二次反应，在介质间不断发生迁移转化，更加剧了污染范围与程度，已引发新的社会问题。总体恶化、局部改善的环境局势在短期内难以扭转，而整体环境质量的改善已经是提升政治可信度和公信力的迫切需求。

（三）经济快速发展带来的污染负荷排放长期保持高位

冶金、有色、石化、能源、轻工、建材等我国节能减排重点行业是支撑国民经济快速发展的支柱产业，其工业增加值占全国整体工业增加值的60%以上。但这些重点产业的工业结构特点和资源禀赋往往决定了其伴随着高能耗、重污染，产生大量工业“三废”，这种状况在2020年前难以有根本转变。2015年，全国废水化学需氧量排放总量为2223.5万吨，氨氮排放总量为229.9万吨；废气中二氧化硫排放总量为1859.1万吨，氮氧化物排放总量为1851.8万吨。污染排放总量仍然过大，减缓趋势较小，可以预见2025年前重点行业减排形势依然严峻。

（四）我国环境保护与国际地位不相适应

在全球发展前进的大浪潮中，作为人口大国和世界第二大经济体，我国的环境保护面临更为错综复杂的国际政治和经济形势。随着全球环境问题的不断加剧，中国与世界间双向的环境影响愈发明显，中国在国际环境事务中的责任问题也日益凸现。在环境与发展领域，中国周边跨界环境问题不断凸显，中国企业“走出去”进程中出现的环境争议频频发生，“中国环境威胁论”此起彼伏。当前，我国的国际形象受到密切关注，被国际社会要求承担更大的环境责任。若不能协调好其间的责任与关系，我国的国际资源和环境空间将受到威胁，影响可持续发展的顺利实现，阻碍我国坚持和平发展道路、建设和谐世界这一愿景的顺利实现。

二、环境风险带来的挑战

（一）群体性环境事件影响社会稳定

严重的环境污染事件会引发不同程度的社会矛盾和冲突，是影响社会稳定的重要因素。近年来，因环境污染事故引起的群体性事件以每年约29%的速度递增。例如，频发的水污染事件造成大量群众饮水用水困难；大量化学品生产加工企业的布局未经严格把控，存在一定的环境风险；危险废物管理存在漏洞，非法堆存、运输和不规范处置现象频发；城市生活垃圾处理处置不完善，垃圾围城现象的蔓延难以得到控制；核与辐射的风险防范压力进一步增大。近年来环境投诉的数量在以每年30%的速度明显上升，表明广大群众改善环境质量、提高环境风险防控水平的需求已经越来越高。

突发环境污染事件的发生经常伴随污染物的集中超量排放，使局部环境质量迅速恶化甚至造成毁灭性影响，因此往往会带来巨大的经济损失和恶劣的社会后果，严重的甚至会威胁人民生命安全、生态系统健康和社会稳定。例如，近年来发生的松花江水污染事故，太湖蓝藻水华事件，江苏盐城、广西龙江、山西长治、广西贺江等水污染事件，一度造成居民的用水困难，引发社会恐慌；陕西省凤翔县、河南省济源市和湖南省武冈市等发生的31起重特大重金属污染事件，考虑其环境污染的长期性、累积性效应，对群众健康、环境安全和社会稳定都造成了严重威胁。

我国正处于并将在未来一定时期内处于突发环境事件高发期并面临诸多挑战，环境风险的预防、监控、预警、应急处理处置等能力亟待提升。

（二）环境问题危及公众健康

环境是人类赖以生存发展的物质基础，环境质量的优劣与人体健康密切相关。在环境因素中，生活环境（主要包括大气、水、土壤、居住环境、交通环境等）会对人群健康产生直接影响。环境因素中有毒有害污染物的大量累积会对人群产生急性甚至致命危害，而低浓度、长时间反复作用于人体的污染物易对人体产生慢性危害甚至致癌等各种健康影响。

近年来，从总体上看，中国人群的健康水平不断提高。但值得注意的是，部分与环境污染明显相关的疾病的发病率和死亡率却呈上升趋势，表明了环境污染对健康的负面影响：过去30年，我国恶性肿瘤死亡率从83.65/10万上升到134.80/10万，增幅超过60%；出生缺陷发生率从1996年的8.87‰上升到2007年的14.79‰；中国城市儿童哮喘患病率从1990年的0.91%上升至2000年的1.50%,10年间上升了60%。我国人群死亡前10位疾病的病因和疾病危险因素中，环境因素占20.24%。

同时，环境保护部公布的《中国环境宏观战略研究报告》指出，我国1.9亿人的饮用水中有害物质含量超标；约30%的城市人口暴露的空气环境中存在污染物超标现象。2025年前可能是我国爆发大规模的环境公共健康危机的敏感挑战时期。

（三）重要环境问题或影响政府公信力

目前，我国环境信息公开程度不断提升，社会公众参与愈发普遍，环境保护工作进入了一个新时期。但公众的环境保护意识、参与能力与切实维护自身环境权益之间还没有达到平衡。在环境污染持续蔓延、公共环境健康危机时有爆发的背景下，新的环境公民运动频频发生，考验着我国政府公信力的维护和公共决策能力的提升。特别是在一些与民众生活息息相关的问题上，如食品安全、饮用水安全、灰霾和水污染问题等，群众权益维护的需求与政府应对能力之间的平衡将对政府公信力产生很大影响。

三、国际环境协同治理上面临的挑战

我国是世界上拥有邻国最多的国家之一，有14个国家与中国陆上接壤，6个国家隔海相望。这样的地理位置使我国在区域环境协同治理上面临更复杂的局势，国际关系与国际影响复杂。结合美国推行的亚洲“再平衡”战略以及我国对周边国家的资源战略需求，中国可能因国际环境问题受到不同程度的“责难”。

总体来看，我国面临的区域（双边）环境问题可划分为周边环境问题和非周边环境问题。以环境介质类型分类，可分为跨界水和海洋污染问题、大气污染物的远距离传输问题、固体废物污染问题和跨界生态保护问题；以跨界影响方式分类，可分为直接影响和间接影响，如上游水体污染直接跨界影响下游国家，上游水资源开发直接影响下游国家利益，废物进口直接将环境风险转移给进口国，产品跨界生产贸易中产品生产过程间接造成环境影响等。

我国面临的主要国际环境问题有如下五个。

（一）跨界大气污染问题在周边区域的关注度显著上升

我国是造成东亚跨界大气污染的主要污染排放来源，日本、韩国认为遭受了严重影响。在中日韩之间的多边和双边环境合作机制中，如三国环境部长会议及中日、中韩环境合作联委会等，中方在大气污染问题上往往面临较大压力，未来不排除将区域跨界大气污染防控进行协议化的可能性。我国在光化学烟雾问题上明显遭受来自日本的压力。但我国尚未在大区域尺度上开展针对大气光化学氧化剂的系统研究，因此尚不掌握我国东部地区大气臭氧污染和光化学污染的整体状况和输送规律。

（二）跨界水环境污染问题突出，引发较大跨界纠纷

我国是世界上拥有国际河流最多的国家之一，并且多处于国际河流的发源地和上游。我国拥有16条重要跨界河流，其中13条发源于我国，流经19个国家，对包括我国在内的约30亿人口产生影响。2010年中国环境监测总站对我国跨国界河流（含湖泊）的水质进行了监测，监测结果显示，2010年国界河流（湖泊）总体为轻度污染，但部分国界河流（湖泊）污染形势仍较为严峻。例如，中蒙国界湖泊贝尔湖、中越国界河流元江和藤条江出境水体为重度污染；南溪河出境水体、中朝国界河流鸭绿江和图们江、中哈国界河流伊犁河出境水体等为中度污染。而在水资源利用方面，西北地区的中哈界河额尔齐斯河和伊犁河，西南地区的湄公河面临突出的水资源利用矛盾。依据我国当前环境保护相关工作规划，跨界河流的水质问题预计在中期内（未来15～20年）能够得到较好解决，但水资源利用的矛盾将长期存在。

（三）由于自然因素作用和起源复杂等原因，沙尘暴问题在短期内难以改善

中日韩环境部长会议特别成立了司长级对话机制与监测和技术工作组，实质性开展沙尘暴防控相关工作。我国作为沙尘暴上风向国家，在监测、预警、应对等合作中，从经济上看将是付出大于收获。

（四）汞污染逐渐成为国际环境合作的重要关注点

目前，汞排放国际控制公约已经签署，中国作为汞生产、使用和排放大国，面临巨大挑战。世界汞排放的1/3以上源于我国，这其中超过2/3来自燃煤、冶金和金矿产业（见图2-16）。毫无疑问，2025年前中国将承受汞削减的巨大压力。2013年10月中国代表团在日本签署《关于汞的水俣公约》，将有效推进我国汞污染治理进程。

（五）由贸易和投资引发的环境问题

贸易引发的区域环境问题主要可以分为两类：一是固体废弃物，特别是电子废弃物的非法贸易导致的环境污染，我国是承受污染的受害方，美国、日本、韩国是主要的输出国，而东南亚是重要中转站；二是我国从俄罗斯、东南亚的木材进口会对当地造成一些生态破坏。另外，我国境外企业对外投资规模不断扩大并在海外屡屡引发环境争议，对外投资的环境管理成为我国面临的新的挑战。

总之，我国在粗放型经济发展方式中产生的生态环境问题对周边国家环境产生了一些不利影响，并引发了一些双边和区域环境问题，尤其是在某些敏感问题上面临不断加大的挑战和压力。某些周边国家越发以与我国有关的跨界环境问题为由对我国施压，从而将环境议题政治化作为辅助外交手段。同时，我国也面临电子废弃物与（核）放射性污染的越境转移、生物遗传资源流失等问题，应妥善谋划区域环境合作战略，在合作领域中发挥主动权，以减轻我国的环境影响与风险。

四、环境保护2025战略建议

根据当前我国环境保护面临的重大问题、2025年环境发展趋势及其挑战，参考《国家环境保护“十三五”规划基本思路》和《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》对环境保护的要求，可以研究并制定我国环境保护的战略目标、任务措施及政策建议，推动建立符合中国国情和环境保护需求的环境保护体系。

国际经验或案例表明，库兹涅茨“倒U”曲线在人均GDP达到3000～8000美元时出现拐点，即环境状况开始发生转变。美国、欧盟等国家从大规模治理污染到环境质量出现明显改善所经历的时间跨度约为40年，环境质量改善时人均GDP约为1万～1.5万美元。2020年前后我国环境保护形势出现明显改善的条件已经基本具备，部分传统的环境问题有望开始得到根治。但实现环境质量的全面改善、人体健康的有效保障和生态系统的优化平衡，还需要相当长一段时间内持续有力的环境管理工作。

（一）战略目标

当前，党中央、国务院高度重视环境保护问题。“十三五”规划纲要提出，环境保护工作需“以提高环境质量为核心，以解决生态环境领域突出问题为重点”。党的十八大报告提出“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献”。十八届三中全会进一步提出了加快实行以“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度、改革环境保护管理体制”为核心的生态文明制度建设。结合2025年我国环境发展趋势及可能带来的挑战，本节提出了有关战略任务、重大措施及若干环保政策建议。

1．总体战略目标

贯彻“以人为本，环境安全”的战略思想，着眼于我国环境质量的全面改善和生态系统的健康稳定，显著减少主要污染物排放总量，着力预防和解决群体性环境污染事件，提升政府公信力，促进环境保护和经济社会的协调发展，全面实现与现代化社会主义强国和人民需求相适应的环境质量目标。

2．阶段目标

到2020年，主要污染物排放总量显著减少，人居环境明显改善，生态系统稳定性增强，辐射环境质量继续保持良好，危害人体健康的突出环境问题（如PM、POPs等）得到初步遏制，环境恶化趋势得到基本控制，生态空间管制、环境监管和行政执法体制机制、环境资源审计、环境责任考核等法规制度取得重要突破；生态文明制度体系基本建立，生态文明水平与全面小康社会相适应。

到2025年，全国城市环境空气质量基本达标，水环境质量达到功能区标准，土壤环境质量得到好转，生态环境质量全面改善，经济社会发展与环境保护基本协调，生态文明水平全面提升。

（二）战略任务和措施

1．加强环境系统管理，建立综合协调管理体制

当前我国环境管理还存在职能分散、职能交叉等问题。应强化环境综合管理，实现宏观调控、监督执法和公共服务职能等管理要素的有机统一，逐步实现责、权统一，推进统一监管和分部门负责的“大部制”。减少职能交叉，明确统筹归并管理部门的环保职能，提高环境行政管理效率。

建议成立国家环境安全监督委员会，统筹协调环境战略、环境安全等有关工作，完善环保决策咨询机制，为中央决策提供环境政策方面的咨询与建议。由国家环境保护行政主管部门统筹协调和监督管理国家环境事务工作，重点解决环境监察、核辐射与安全、环境监测等方面的体制和职能问题。

2．完善考评办法，建立环境资产离任审计制度

党的十八届三中全会审议并通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出，“划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。”《决定》强调，加快实现主要领导环境问责体系建设，关键要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

此外，应进一步完善领导干部环境绩效考核的实施主体。应由环保部环保督察中心和国家审计署派出机构联合执行，建立第三方考核制度，从而提升考核的公正性和可信度。

3．加强水环境综合管理，保障饮用水安全健康

应从生态系统健康和水质安全理念出发，根据流域的自然特性，结合社会经济发展水平和人民需求，明确污染物总量控制与水质标准的关系，以保障水质安全和水环境系统健康为工作重点，保障人民群众喝上干净的水，提高经济社会可持续发展的水资源供给能力。

水环境综合管理须以持续改善水环境质量为目标，统筹水量、水质和水生态管理之间的协调关系，以源头控制、过程削减、循环利用和生态修复为主体思路。削减各类水体污染物质，如化学需氧量、氨氮、营养盐及有毒有害物质的排放量为主线，提升污染物处理率和处理效果，大力推进源头减排；开展全国水环境生态功能区划，明确各区域管理目标，实行“分区、分级、分类、分期”管理；优先保护饮用水源地，保障饮用水安全；推进流域水污染综合防治与生态修复工作；提高工业、生活污水处理和农村与农业面源污染控制能力：海陆兼顾，实施重点海域排污总量控制制度，加强向海域排污的监督监管工作，改善海岸带与近岸海域生态系统健康。

4．削减排放总量，推进大气环境质量持续改善

大气污染的有效控制，须以削减各类大气污染物，尤其是影响人体健康的污染物的排放为主线，以协同控制多种污染物，如细颗粒物（PM）、二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机化合物（VOCs）等为重点。积极推进工业、技术、建筑和交通节能，大力推进清洁和可再生能源的使用，提高能源效率；城乡并举、城市群联控，统筹解决区域大气污染。

制订国家清洁空气行动计划，开展国家层面的大气污染区域治理规划，对重点行业，如电力、冶金、建材等实施严格的主要大气污染物（二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物和颗粒物）排放总量控制。在长三角、珠三角和首都圈等大气复合型污染尤为突出的重点地区实行更为严格的煤炭消费总量约束性控制，完善区域协调、联防联动机制与管理模式。大力发展绿色可持续的城市交通体系，实施公交优先的发展战略，采取经济手段减少机动车出行。在人口超过1000万的特大城市，从交通规划、单车排放、油品质量等多方面联合实施机动车尾气污染控制，通过行政手段限制机动车的使用。

5．提高资源利用效率，全面控制固体废弃物污染

可持续发展的环境管理体系和资源节约型的社会体系必然以固体废弃物循环利用为导向之一，大力发展固体废弃物源头减量，推行废弃物资源化循环。固体废弃物污染控制应有效结合循环经济理念，构建高效规范的回收管理体系。现有的社会垃圾混合收集模式难以实现有效的垃圾回收管理，应强制开展源头分类，加强资源回收利用配套设施建设，借助物联网和信息化管理手段提升垃圾收运效率，提升回收信息公开程度，降低再生资源回收的人力物力成本，建立支持循环型消费模式的废品回收利用体系。

加快推进工业固废、生物质废弃物、污泥等重点固废的资源化和能源化利用，且在利用过程中注意资源再生的污染控制。推进循环经济示范城市（县）的综合性财税政策，理顺资源价格体制，以环境资源税等手段促进建立高效的资源循环利用激励体制；加大城镇矿产基地开发强度；实现环境保护政策由“废弃物无害化处理”为主向“废弃物资源化利用”为主的转变。

6．加强城市环境保护，建设环境友好城市

生态城市建设须严格进行城市污染控制，建设资源节约、环境友好的宜居城市。实施城市绿色管理和绿色建设，完善城市绿色生产和消费体系，建立城市风险预报预警机制，推进避灾型城市发展战略；实施空间管控战略，实现城市多功能区协调发展；实施同步建设战略，使城市环境基础设施建设与城市发展目标相适应；实施综合环境管理制度，加强城市污水、垃圾、噪声、光污染、恶臭等问题的综合防治，推进城市垃圾源头分类，鼓励公众参与；推行生态型、节约型城市绿化建设，保护城市天然植被、天然河道、天然湿地，增加城市绿化率，保护生物多样性，促进人与自然的和谐。

7．加强农村环保工作，实施美丽乡村战略

以全面改善农村环境质量为目标，以保障食品安全和人体健康为重点，启动农村清洁水源、清洁田园和清洁家园行动计划：开展村庄环境综合整治，推进生活污水和垃圾综合治理，着力攻坚已存的污染难题。农村污水处理宜坚持“就地、分散、经济”原则，推广分散式农村污水处理设备的建设和优化运行，减少污水收集和远距离运输产生的成本；农村垃圾处理应采取“就地资源化回收”和“就近无害化处置”的农村垃圾处置模式，结合农村特点推行垃圾分类，推广有机物的生物质化，减少垃圾收集和转运量。

进一步加大农村饮用水源地的保护和监管力度，确保农村饮水安全；严格工矿企业环境准入标准和流程，加强监管，确保企业的达标排放；强化农产品环境安全管理，推广生态农业种植模式，强化化肥、农药的高效安全施用；加强土壤污染治理力度和农业面源污染防治；加大畜禽养殖和水产养殖业污染排放的监管力度，推进污染物的资源化和无害化处置，科学划定限制养殖区域，积极推广生态养殖模式。

管理模式层面，根据东、中、西部农村的不同情况，实施政府主导，企业、社会联动，以奖代补、以奖促治的管理模式；应积极推动国家层面设立跨部门的协调管理机构，对美丽乡村建设工作进行整体部署和组织实施，开展国家级美丽乡村试点建设；考虑建立“县级为主、省市奖励、镇村共担、农户适当出资”的农村垃圾无害化处理保障机制。

8．切实应对全球和区域环境挑战

以互利共赢的战略思想为指导，统筹国内、国际大局，全面提升我国的国际环境公约履约能力。建立和完善相关法律法规和管理制度，严格规范危险化学品的管理，减轻持久性有机污染物和危险废弃物的越境转移对生态环境和人体健康造成的危害；根据“共同但有区别的责任”原则，在应对气候变化等全球性环境问题方面做出贡献；积极参与国际履约行动，如控制消耗臭氧层物质的排放，保护生物多样性，维护生物安全等；加强对于对外投资企业的环境管理，树立负责任的环境大国形象。

积极推进环境事务中的国际合作，积极参与多边环境合作进程，加强我国与周边国家和区域、次区域的战略对话与合作，增进互信；优先解决好中俄、中哈、大湄公河次区域、中朝等跨界河流的水污染防治和水资源利用问题，减少我国与周边国家和地区的环境纠纷；继续巩固并扩大与发展中国家的合作，共同维护发展中国家的正当要求和共同利益；实现贸易、环境和发展“三赢”目标，推动国际环境合作朝着更加合理、公正、高效的方向发展。

（三）我国环境保护政策建议

1．强化体制机制设计

环保综合决策制度体系的建设中应重视环保部门的参与，提升环境保护规划与政策研究，进一步确立生态红线和生态安全的基础性地位，从而避免建设过程中的随意性和盲目性。

第一，建立健全环境保护的组织领导制度。首先，在中央层面建立国务院统一领导的环保领导体制，负责环境保护战略实施的顶层设计和整体部署，统筹各方力量，协调跨部门和跨区域问题，形成政府领导、部门分工、环保监管、企业治理、舆论监督、公众参与的良好的环保工作机制。其次，完善中央与地方环境管理部门之间的互动与反馈机制，提升环境保护措施的实施效率；完善环境保护的目标管理责任制，严格监管、考核和奖惩。

第二，将环境保护纳入地方政府考核内容，严格考核问责，实施环保责任终身追究制。现行考核制度使得各地片面地追求GDP的增长，忽略经济的可持续发展和资源的可持续利用。建议提高环境保护指标在政绩考核指标中的比重；对各级政府建立生态环境保护的约束性规范，将主要污染物排放总量控制指标和其他重要指标层层分解落实到各地区、各部门、各重点行业和单位中，严格监督约束性指标任务的完成；严格追究造成严重环境事故责任人的法律责任；推行地方领导干部离任生态审计制度，官员的升迁同环保政绩挂钩。

第三，加强环境保护与公安部门执法的衔接配合力度。环保部门应该在更高层次和更大范围上考虑部门政策的价值取向，在对部门各种利益冲突目标的协调中降低综合决策的消极影响，弱化其政策实施中的冲突点，达到综合决策目标的最大化，从而树立应有的权威。环境保护、公安部门要紧密结合当地实际，强化部门执法联动，开展统一行动，发挥综合监管优势，集中力量解决在一定区域、一定时段内严重污染环境、破坏生态、威胁群众生命健康的突出问题。

2．加强顶层设计与任务落实

按照“五位一体”总体布局要求，强化顶层设计，通过制度设计将生态环境建设要求同经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的现状和趋势结合起来。

第一，环境问题的严重性和环境保护的紧迫性要求从最顶层决策上审视环境问题。建议全国人大会议审议的报告中，除了政府工作报告、“两高”等报告外，考虑单列“环境保护政府工作报告”。

第二，针对环境保护体制机制存在的问题和管理变革的不确定性，建议建立生态环保大部制。由环保大部门来统一管理资源、保护生态环境，有利于建立职能有机统一、运行高效的生态环境保护大部门体制。同时，设立全国环境总督察，探索建立省以下环保机构的垂直管理机制，加快推进资源和生态环境保护的大部制框架建设。建立国内外的研究队伍，加强与相关权威研究机构的合作，在环保技术把关与决策咨询上深入研究，深入认知环境问题并提出高效应对策略，努力建立“生态污染防治与生态保护并举”的大环境部。

第三，环境质量考核与总量控制相结合，划定环境质量安全底线。环境质量安全底线应符合环境功能区划与环境质量管理要求，不超出当地的生态承载力，能够满足人居环境与人体健康的基本需要。具体而言，大气、水、土壤等环境质量均应达到功能区要求，主要污染物排放总量不超出总量控制指标，环境风险得到有效防控，杜绝重大环境事件的发生。从专项环境要素上，还可分为大气环境红线、水环境红线、土壤环境红线等，安全底线的划定还需要基于更加深入系统的研究。

3．推进国家法律生态化

制定和完善一批环境保护相关法律法规，加强对环境行为的监督和制约，弥补现行环境法律的缺陷。例如，土壤环境保护、环境监测、环境污染损害赔偿、环境公众参与和公益诉讼、核安全、危险物品管理等领域的法律亟须制定；现行环境法律应根据我国经济发展态势和环保需求持续修改完善，逐步形成覆盖环境保护各个领域、门类齐全、功能完备、措施有力的环境法规体系。

第一，完善环境法律法规配套措施，提高环境法律可操作性。对现行环保法律法规有明确立法授权的，应抓紧完成授权立法；对现行环保法律法规中的一些原则性规定，应制定实施性的法规、规章、标准、导则和名录；对我国已加入的国际环保公约，如遗传资源保护、臭氧层保护、持久性有机污染物控制等，应尽快制定国际履约配套法律法规，从而提高我国环境法律的实用性和可操作性。

第二，积极支持、指导和推动地方环境立法，地方立法应与国家立法相互协调、相互补充，并体现地方特征和差异性。国家环境立法环节应注意适当扩大地方环境立法的授权，鼓励地方立法根据其区域特征和差异性，着力解决地方性突出问题；对国家立法条件尚不成熟的领域，可以积极指导和推动有条件的地方先行突破，并及时跟踪、收集、提炼、吸收在地方卓有成效的制度、措施，考虑将其提升为国家立法的条件。

4．完善环境经济政策体系

第一，建立生态环境补偿机制。党的十八大高度重视生态文明建设，将其纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局，对生态文明建设做出战略部署，明确要求建立体现生态价值和代际补偿的生态补偿制度。各省市应据此加快建设生态文明先行示范区，建立并健全生态补偿机制。

第二，完善环境保护税费政策。环境保护税收政策以及相应的补偿机制可以激励资源使用者减少其行为的资源消耗和环境破坏程度，同时筹集到的资金可以用于进一步治理和保护环境。推进环境税费政策体系优化建设，如开征专门以环境保护为目标的独立性环境税；逐步实行排污费改税；逐步落实完善有关环境保护优惠政策，如增值税、营业税、关税、出口退税等；加快环保相关税收的绿色化改革，实现税制绿色转型。

第三，探索和推动实行重点行业和地区环境风险强制险。探索在重点污染行业及高环境风险行业推行强制责任险，在高环境风险行业和高环境风险区域、流域全面实施环境污染责任险。同时，环保部门联合保监会、保险公司开发合理可行的重点污染行业环境保险产品，要促进一批环境保险产品服务中介机构和环境责任仲裁机构的建立。

第四，倡导绿色适度消费。继续扩大须征收消费税的奢侈品、一次性消费品商品范围，对水、电等资源类消费品采取价格累进制以节约资源能源；加大排污收费及污水垃圾处理收费制度的改革力度，科学提高收费标准，提升可操作性。

5．完善环境科技工程创新体系

针对市场需求和产业导向明确的环保领域，积极发展创新型环保骨干企业，引导科技资源、人才资源、技术成果向企业聚集并充分应用，逐步形成以企业为核心、产学研相结合的产业技术创新战略联盟、技术创新服务平台等创新平台。加快环境科技产业基地制度化、长效化建设，搭建技术集成示范与科技成果辐射的载体，以支撑区域可持续发展具体实践。

第一，加大先进科技的推广力度。积极依托高等院校、科研院所等机构，一方面，建立并完善环保专业人才培养机制，鼓励环保科技人员创业；另一方面，建立以市场需求为导向的环保技术推广转让机制与产学研合作机制，依靠科技进步和技术创新实现清洁生产，促进可再生能源的规模化应用，改进工艺流程，尤其是提升化工、能源、铝加工、钢铁等高耗能高污染的企业的绿色生产水平。优化环境服务体系建设，从融资、建设、运营、监察、咨询、培训等方面着手，为经济和社会可持续发展提供多层次、多渠道、多功能、全方位的环境服务。

第二，推动环保科技自主创新体系建设。政府加大向环保企业的环保资金投入，推动企业与高等院校、科研院所的互利合作，帮助企业成为环保研发投入、自主创新和成果应用的主体。同时，通过原始创新，引进吸收再创新的多维创新模式将进一步优化创新体系建设，使各类绿色技术得到充分发展。

6．建立环境保护的社会政策

完善环境信息公开制度，提高民众在环境保护工作中的积极性，提高环境决策、环境监督中的民众参与程度。近年来，随着污染事件的频发和环境信息透明化程度的提高，公众自发自觉关注、参与环境保护的热情不断高涨，环境保护相关部门也以开放的心态及时回应并解决社会关心的热点问题，积极推广面向公众的环境宣传教育和生态文明宣传教育，在推动环境宣教法制化、提升全民环保意识和生态意识方面获得了诸多有益实践。

地方政府要积极在社区中开展环境保护和生态文明相关的公众教育，提高人们对环境恶化的危机感和身体力行践行环境保护和资源节约的责任感；大力推广绿色消费方式，广泛开展节能环保宣传教育活动，在社会上树立符合可持续发展理念的人与自然和谐相处的生态道德观；进一步加强新闻舆论、信访、举报和听证制度的监督作用，举报揭露违法行为，树立先进典型，充分调动城乡居民和企业参与并实践城镇环境保护的积极性，共同建设生态优美的良好城乡人居环境。

7．应对环境风险的针对性建议

环境风险直接威胁人类的可持续生存和发展，将环境风险管理纳入环境红线管理体系是当务之急。环境风险红线管理的关键指标有表征环境风险的概率指标、事故发生后的损失度指标等。环境风险管理可针对以下尚有不足的要点进行完善：

第一，针对环境危及公众健康问题，建议加快设立国家环境损害赔偿基金，建立生态环境损害鉴定评估机制，解决好公众环境健康损害的集体索赔问题。

第二，针对环境影响政府公信力问题，尽快建立独立的第三方监测和评估体系，对环境事件快速作出反应。

第三，针对土壤和地下水污染产生的新的食品安全危机问题，建议深入开展全面的土壤和地下水污染评估，划定污染场地“禁种区”，实施污染耕地修复和功能置换，从生产源头解决粮食环境安全危机问题。

第四，针对饮用水源地安全事故频发问题，建议系统开展全国饮用水水源地环境安全评估，深入研究水体环境容量；有污染风险的企业要制定详细可行的污染事故应急预案和应急设施；处于重化工地区的沿江城市完成备用水源地建设。

第五，针对机动车产生大气污染问题，建议在全国范围内取消差异化的机动车污染控制以及油品环境质量标准，加速机动车排放标准和油品标准的升级，促进汽车行业的节能减排技术创新。

第六，针对我国面临的国际环境协同治理挑战，建议在充分协商合作的基础上加紧对跨界河流的开发，形成水资源开发共赢局面；在2020年以前制订汞排放总量控制行动计划，严格把控重点行业的汞排放。