论文
中国购买服务进程中的政府—非营利组织关系：类法团主义和类多元主义的实践及其挑战
韩俊魁[1]
【摘要】政府透过非营利组织提供公共服务成为当前公益研究的热点。由于我们忽视了中国非营利组织的多元结构类型以及非营利组织在多行政层级开展活动的特征，多元主义和法团主义的解释框架均大大简化了中国社会的复杂性。通过竞争、非竞争、组织合法性高以及组织合法性低四个维度进行的矩阵划分，我们可以发现当前东部沿海地区的购买服务热潮以及江西购买案例属于类似多元主义的购买方式，而中央财政专项支持项目、透过枢纽型组织购买服务以及艾滋病领域透过伞状组织购买服务属于类似法团主义的购买方式。之所以多元主义和法团主义很难解释中国当前购买服务的实践，是因为这两种理论均基于西方的自由主义，而中国国家—社会关系很难用自由主义去解读。但无论未来在何种路径中开展购买服务活动，我们都必须高度警惕目前购买服务中政府与非营利组织之间的特殊主义交易。
【关键词】购买服务 非营利组织 多元主义 法团主义 特殊主义
一 政府购买非营利公共服务的背景
政府购买非营利组织[2]服务是递送公共服务的重要手段，是政府治理的复杂政策工具之一。20世纪90年代，中国出现了零星的、并非严格规范的购买非营利组织服务现象（韩俊魁，2009a）。2007年以来，尤其是在2013年9月出台《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》后，全国尤其是东部沿海地区出现了大量的购买服务实践，研究成果不断涌现。但是，大部分成果聚焦于购买服务实践及其程序的案例研究，而很少探讨购买服务中政府—非营利组织的复杂关系。对当前购买服务政策研究来说，仅锚定于建立购买流程远远不够，更根基的问题在于，到底试图在政府—非营利组织之间建构怎样的关系。因为，购买非营利组织服务要以政府职能转移为前提，这必然涉及关系本位的考量。换言之，政府—非营利组织二者关系的塑造应当居于我们思考的中心。作为手段，购买服务必须为目的服务，目标不明就无法正确使用手段。
谈及解释政府与非营利组织关系的理论框架，学界熟知的首先当属政府失灵理论与第三方治理学说。前者将非营利组织定位于政府职能拾遗补阙的角色（Weisbrod，1974）；而为了克服非营利组织慈善供给不足、特殊主义、业余主义、家长作风等弊端，后者将前一种解释框架翻转过来，从而使得政府处于弥补和完善非营利组织服务供给的地位（Salamon，1995）。但严格说来，这两种“理论”仅仅是解释模型，很难包括理论的旨意。
对此，意涵更为丰富、更为深刻的理论是多元主义和法团主义。自20世纪90年代以来，尤其是东欧剧变后，很多国内外学者运用这两种理论，围绕中国社会变迁展开了大量研究（White，1993；Whyte，1992）。之所以一改以往的极权主义视角，是因为研究者认为，随着政府从经济领域和社会领域中逐步撤离，中国社会出现了一定的自主性。这种自主性形成了一股独立的力量，为政府决策带来某种挤压、制约或平衡。但也有人认为，中国在出现某种法团主义趋势，政府正试图将游离于体制之外的社会力量重新整合进其威权影响范围之内。[3]
多元主义和法团主义一直是解释西方发达国家的复杂话语体系。本文无意对中外相关文献进行细致梳理和类分，社会自主性以及购买服务的绩效也不是本文关注的主题，本文试图证明，对于中国这样一个有着悠久历史且百年来变革剧烈的国家来说，若忽略了传统文化/社会结构[4]以及马克思主义的视角，多元主义和法团主义就无法真正从嵌入性上把握中国社会变迁的动因。此外，多元主义和法团主义的经验研究往往忽视了中国非营利组织的多元结构类型以及非营利组织在多行政层级开展活动的特征，将其解读为奠基于单一结构的同质主体，或转型中的工厂，或民间经济组织，或地方草根社团，从而大大简化了中国社会的复杂性。一个显而易见的结果是，这些研究成果之间充满冲突（张静，2005：176～178）。本文试图克服多元主义和法团主义面临的困难，从政府购买非营利组织公共服务的实践出发，对中国政府—非营利组织关系予以分析。
二 政府从社会领域撤离以及购买服务中政府—非营利组织的多种结构关系
（一）政府从社会领域的主动撤离
大规模的西方非营利组织购买服务实践源自新公共管理思潮的影响。伴随着两次石油战争引发的福利国家转型，非营利组织大量涌现，形成全球结社浪潮。公共选择理论为购买服务中的政府—非营利组织关系的形塑提供了强大的理论支撑。不论是最初的实践还是著名的公共理论学派奠基人，均来自信奉多元主义的英美国家（缪勒，2010：4），并给传统的法团主义国家乃至斯堪德纳维亚半岛典型的社会民主主义国家带来不小的冲击（Wijkstrom & Zimmer，2011）。
从静态的角度审视，在中国政府人力资源呈倒三角结构的部门（扶贫、公共卫生等部门）对应的领域当中，非营利组织最为活跃。因为这些部门对于基层的社会问题力所未逮。从动态的视角看，中国非营利组织发展与购买服务[5]均源于市场转型以及政府在社会领域的主动撤离。需要追问的是，政府为何要主动撤离？撤离之后又为何要采取向非营利组织购买的方式递送服务？难道是在重复英美20世纪80年代的新公共管理改革？
2008年2月27日，中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出，“深化行政体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管理好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”。我们注意到，这里提及的仅仅是行政体制改革。“不该由政府管理的事项”意指政府的越位；“把该由政府管理的事项切实管理好”则意味着政府在某些方面的缺位；最后则强调市场和社会组织在公共服务提供上的积极性和有效性。
2012年3月19日，温家宝在第十三次全国民政会议上的讲话中提出：“政府的事务性管理工作，适合通过市场和社会提供的公共服务，可以以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，降低服务成本，提高服务效率和质量。”同一天，回良玉更是明确地提出了购买服务的设想：“推动政府部门向社会组织转移职能，开放更多的公共资源和领域，扩大税收优惠种类和范围，建立政府资助社会组织参与社会服务的有效机制，推行政府购买社会组织服务。”
这三段话意味着政府承认其在某些公共服务提供上的低效，即政府失灵。因此，只有政府从失灵的领域中退出，将部分提供公共服务的职能交给市场和社会组织，才能解决政府低效问题。这与新公共管理的思路何其相似！其实，中国政府改革开放之初即提出“小政府、大社会”理论。为何近几年又提出政府职能转变？关键在于，改革开放三十多年后的中国行政体制，反而出现了管制加剧与利益寻租、机构膨胀与成本难以控制、中央与地方关系混沌等诸多惊人的问题，其可能直接致使社会活力的丧失（周天勇等，2008：164～191）。从改革开放以来中国的三次大讨论（韩俊魁，2009b：15～20），可以看出社会公众对公共服务提供的公平、透明的渴求。由此看来，中国与西方购买服务的兴起有着大致相同的目的，即降低政府运作成本，以及提高公共产品的供给效率。但不同的是，中国购买服务在客观上会培育和壮大社会，从而产生一定的分权作用。
（二）购买服务中政府—非营利组织的多种结构关系
根据购买服务的方式，笔者曾将中国购买服务分为竞争购买模式、体制内吸模式和体制外非正式的按需购买模式三类政府购买NGO服务模式。进而笔者提出，前者遵循的是多元主义理念，是在外力推动下进行的试点；后两种则是法团主义的思路，是为了解决一些社会服务领域的问题而采取的内生型策略（韩俊魁，2009a）。基于购买服务中政府—非营利组织结构性关系，本文对当前实践进行了细分（见表1）。需要注意的是，表1中的典型案例在不同行政层级展开，下面分别予以分析。
表1 购买非营利组织服务的不同实践类型
1.民政登记注册的组织之间类似多元主义的竞争（Ⅰ类型）
这是当前购买服务最常见的类型。当前中国购买非营利组织服务实践主要分布在经济较为发达的东部沿海地区。相关文件的密集出台集中在2007年之后。截至2012年底，“关于政府向社会组织购买服务的专门政策，省级层面的有广东和辽宁，省会城市层面的有杭州、成都和贵阳，地级市（含直辖市所属区）层面的有浙江的嘉兴和金华市，上海的浦东新区、静安区、闵行区、卢湾区、松江区和长宁区，江苏的无锡市、宜兴市、邳州市和扬州市，广东的珠海市，安徽的铜陵市，四川的遂宁市等，共19个地方。同时，南京市、徐州市、盐城市、镇江市、芜湖市、宁波市、舟山市、温岭市、杨浦区（上海市）、德阳市等地方也将出台专门的政策。此外，北京、上海、江苏、辽宁、山东等全国大部分地方有政府向社会组织购买公益服务、养老服务、社区服务、社工服务的文件，大部分省（区、市）在党委、政府（办公厅）出台的关于加强社会组织管理发展的综合性文件中都对推动政府向社会组织购买服务提出原则性要求”（刘振国等，2012）。
笔者通过对2013年9月底之前出台的大量政策文件的文本分析发现，购买服务均强调契约管理、公开透明以及绩效管理等原则。此外，除了少数文件将营利性组织作为潜在的招标对象外，[6]绝大多数都将参与招投标的主体限定为民政登记注册的非营利组织。例如，广东不仅将服务的供应方限定为在民政部门登记注册的非营利组织，还对其设置了必要条件和优先条件，[7]其中“有3个以上专职工作人员”以及诸多优先性规定潜在地排除了很多组织的进入。[8]2013年9月，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》是涉及购买非营利组织服务的首个国家层面的政策文件。但是，对非营利组织的要求依然是民政登记注册或经国务院批准免予登记。此外，该意见仅仅是指导意见，并不对地方构成强制性约束。
双重管理体制使很多非营利组织无法获得合法身份。能够得到业务主管单位的同意，对非营利组织来说意味着合法性高，非营利组织因而获得“授权”，正式进入登记环节。也就是说，大量政策文件中的契约关系局限于政府与政治合法性较高的组织之间，因而购买非营利组织服务是低限度或不完全的竞争。另一个有说服力的证据是购买服务中的行政成本与税收。当前不少领域的购买服务未覆盖非营利组织的核心费用（主要包括人力资源费用和办公行政费用），主要因为很多服务承接方具有官方背景，其人员有固定收入，且办公行政费用由政府或事业单位支付。另外，在税收方面，国家税务总局规定政府购买服务资金不得免税，这导致的结果是，要么是有官方背景要么是有企业背景的非营利组织强势介入，从而为购买服务中的特殊主义埋下隐患。
由此，看似多元主义的购买服务方式其实并非真正的多元主义，而是将草根组织的民政登记注册作为提供购买服务的交换前提。一方面，不少有能力的组织无法登记注册，而登记注册的组织又没有足够的能力提供购买服务。这就面临竞争不足的问题。例如，“目前阶段公益服务类社会组织总量还不是很大，出现了有些项目只有一家组织投标的现象，因此有的项目我们只能采取评分是否合格的方式来确定中标与否。同时，评标的过程中，我们发现目前参与竞标的社会组织大多还比较弱小，以成立两至三年的组织居多，社会组织的专业化程度不高”。[9]
2013年十二届全国人大第一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中指出：“除政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构外，成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，可直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。”[10]但事实上，四类组织的直接登记工作直到目前仍进展缓慢。因此，政府购买服务中的非营利组织充分竞争仍有待时日。
2.民政登记注册的组织之间类似法团主义的有限竞争（Ⅱ类型）
这种有限竞争的实践可分为以下两类。
第一，中央财政专项支持项目。[11]2012年，中央财政首次安排2亿专项资金，透过登记管理机关对非营利组织予以支持。该项目资助的对象是在民政部门登记注册的社团、民办非企业单位以及基金会。申报项目的社会组织应当具备下列资格条件：在民政部门登记成立，且2010年年检合格；有完善的组织机构；有健全的财务制度和独立的银行账号；有健全的工作队伍和较好的执行能力；有开展实施社会服务项目的经验，并具有良好信誉。
在实施架构上，民政部会同财政部制定年度项目实施方案，负责统筹协调，制定项目总体规划；会同有关部门协调解决项目实施中的重大问题，检查、督导项目执行进度，监管项目资金使用情况；成立项目领导小组，下设办公室，负责项目的具体实施和日常管理，包括组织专家对项目进行评审，指导并监督社会审计、社会评估、资金绩效评价等。财政部会同民政部制定项目资金管理办法，确定资金年度预算，对项目资金使用情况、项目执行情况进行监督检查。各省（自治区、直辖市）和计划单列市民政部门负责申报项目的初审、上报，指导项目实施，参与项目监管和绩效评价等，并协助解决项目执行中出现的困难和问题。
在项目工作流程方面，民政部于2012年3月份面向社会发布项目公告。地方非营利组织将项目报给本级登记管理机关，本级登记管理机关汇总后上报省级民政部门，省级民政部门对申报材料的真实性、合规性、可行性进行初审后汇总报送民政部项目办公室。民政部登记的组织的项目申报材料直接报送项目办公室。初审通过的申报项目由评审委员会进行评审。获得评审委员会通过的项目由项目领导小组批准立项。立项后开始项目实施，除不可抗力因素外，所有项目均应于当年完成。民政部组织和实施督导检查。
支持的项目类型包括四类：发展示范项目（A类）主要面向西部地区的非营利组织。承接社会服务试点项目（B类）支持社会救助、扶贫救灾、社会福利、社区服务的活动，主要面向社会团体和民办非企业单位。社会工作服务示范项目（C类）支持社会救助和社工服务活动，主要面向基金会和有社会工作服务职能和经验的社会团体和民办非企业单位。人员培训示范项目（D类）主要由各级登记管理机关联合具有培训职能和经验的培训机构申报。
是年，非营利组织共提交申报项目书2万余份，申报资金超过200亿元，配套资金达到160亿元。经各级登记管理机关初审，项目办汇总和初审，共向评审委员会提交901个项目，申报资金11.61亿元，配套资金16.94亿元。最终，共立项377个，申报总资金1.94亿元，配套资金7.85亿元。项目立项方面，援助西部地区的项目共有266个（占全部项目的71%），拨付资金1.35亿元（占全部项目资金的70%），配套资金4.22亿元。
该项目存在以下不足：首先，在申请主体方面，非民政部门登记注册的非营利组织被排除在外。其次，程序采取层层上报，集中评审的方式。这种方式基于的假设是：能够节省时间、提高效率，当地民政部门对社会组织及其申请进行把关。但实际的弊端是：周期长，执行成本高，靠行政命令很难充分、长久地调动地方参与的主动性和积极性。最后，项目执行所必需的交通、通信、印刷、会议、劳务、宣传及设备等费用不得列入申报资金预算，而是由配套经费支付。从表2看出，A、B、C三类项目的社会配套资金实际上是非常高的。这里有疑问的是，如果社会资金如此充沛，还需要购买服务资金吗？如果需要社会配套如此高比例的资金，那么政府购买服务的目的又是什么？什么样的非营利组织才能拿出配套资金？这些非营利组织参与中央财政专项支持项目的动机何在？这样的支持方式是否有可持续性？显然，这些问题不解决，该项目就将一直面临质疑。
表2 中央财政专项支持项目分类表
第二，透过枢纽型组织购买服务。2007年底，北京市成立了中共北京市委社会工作委员会、北京市社会建设工作办公室。2008年9月25日，北京市社会建设大会公布的“1+4”系列文件中，首次出现“枢纽型社会组织”这一词语。这一政策旨在透过同类型并在同领域中开展活动的联合型社会组织（主要依托的是人民团体等具有官方背景的组织），对相关社会组织实行分类管理、分级负责以及提供集约式服务。在分类的基础上，“然后分层，从市‘枢纽’到区‘枢纽’，这样一层一层下来，建立分类分层服务管理网络”。紧接着，北京市建立社会组织党建工作委员会、社会组织联合党委。“但不能在人民团体外另起炉灶，搞‘两张皮’，政治上有问题。从中国国情来说，在工会之外再搞一个民办的工会，这是不行的，准出问题，所以必须把它结合起来，像改造国有企业一样改造”（杨丽，2012：101～102）。此后，有多地效仿北京力推枢纽型组织的发展。但由于目前枢纽型组织定位于管控而非服务小的非营利组织，此举引发颇多争议。
一些地方政府正通过枢纽型社会组织进行购买服务。例如，“按照北京市总工会《关于发挥工会枢纽型社会组织作用引导社会组织服务职工群众的工作方案》（京工发〔2013〕11号）的通知要求，为更好发挥工会枢纽型社会组织作用，联系更多的社会力量和社会群体形成工作合力，为全市职工提供更多更好的服务，[12]北京市温暖基金会[13]拟在2012年度‘职工服务公益孵化’项目的基础上，继续向职工服务类社会组织购买职工服务项目，通过公益项目招标的形式，推动社会各界的公益意识，倡导对职工生活的关注；通过资助筹备中或开展中的职工服务公益项目，为项目提供实现与展示的平台；通过对项目的招标、评审、跟踪与评估，挖掘有潜力、有价值、可持续的项目，为职工服务提供有益帮助，引导社会组织服务广大职工群众”。[14]该项目资助额度为3万～8万元，实施周期为2013年4月至2014年3月，在购买服务项目申请条件方面规定：“凡是能够直接、有效、广泛地作用于全市职工，能够在职工生产、生活、文化、职业发展等方面提供良好服务的工会体系内外各级各类社会组织均可申报，以工会体系外的社会组织为主，类型上包括在民政部门注册的社会团体、民办非企业单位、基金会和工商部门注册的非营利组织等。申报单位应具备在北京市依法登记注册，具有独立法人资格和健全的财务管理制度等条件。”
这是一种以“民”管民的思路。此外，还有一些地方政府成立支持性公募基金会，并通过这些基金会以招投标的方式向其他非营利组织购买其服务。这种类似法团主义的做法试图将大量分散的组织中重新整合在政府周围。但是，枢纽型社会组织的服务能力有限，社会合法性不强，一些草根组织不愿与其绑定一处受其制约。由于资助资金少以及“为资助而资助”的简单理念，支持性公募基金会的影响力也不强。在当前登记注册和税收优惠并不直接挂钩的情形下，一些非营利组织对挂靠枢纽型组织更不感兴趣了。
3.企业成立的非营利组织尤其是草根组织之间类似法团主义的有限竞争（Ⅲ类型）
笔者在调研中发现一个值得关注的现象，即企业以另外登记注册的民办非企业单位名义参与政府购买服务。这在地方不仅被默许，甚至得到政府的大力支持。这种购买多集中在养老服务领域。“市场资本嗅到了其中的商机，而一些政府官员则急于见到政绩，因此一拍即合。其实，这严重背离了政府购买社会组织公共服务精神。且不说互益性行业协会的公益外溢性与公共服务之间的衔接，仅仅资本与官方资源的结合就足以将许多势单力薄的公益组织排除在外，而且这些所谓的社会组织的营利性动机相当强烈”（韩俊魁，2012）。
按照政府现已出台的购买服务的相关政策文件精神，草根组织被排除在外。但是，为了解决迫在眉睫的社会问题，政府在一些失灵的领域，不得不采取和草根组织合作的策略，这在艾滋病防治领域中最为典型。
据卫生部统计，中国自1985年出现第一例艾滋病病人以来，截至2013年9月30日，全国共报告现存活艾滋病病毒感染者和艾滋病病人约43.4万例。起初，艾滋病在国内被视为纯医学范畴，国人认为只要避免不洁性行为甚至拒国外感染者于国门之外，就可以轻松地从感染源角度控制该疾病的传播。然而，人们很快发现，在艾滋病蔓延的三种主要途径中，只有母婴传播纯属传染病医学范畴。随着对娱乐行业从业人员、“同志群体”、吸毒人群的深入了解，艾滋病防治成为跨生物医学、人文社会科学的综合问题。艾滋病把中国的社会问题连根拔起，使生命权、伦理权、健康权、知情权、受教育权等联系起来，使公共卫生问题、贫困问题、教育问题、经济问题、城市化问题等叠加起来，使弱势群体、少数民族群体等形成同构关系，从而建构出复杂的社会问题（韩俊魁，2010）。
通过多年努力，中国的艾滋病防治工作取得了不小的成绩，已形成政府主导、多部门协作和全社会参与的防治工作局面。但社会参与始终是防艾工作中的一块短板，而制约社会充分参与的关键又在于政府与非营利组织很难形成坦诚、有效的合作。对于疾控中心的工作人员来说，很难接触到高危人群，即使能接触也很难利用工作之外的时间开展“防艾”工作。大量的非营利组织却具备这些优势。长期以来，国内的草根组织很难从政府得到资金支持而不得不依赖于境外机构。[15]如果这种资源依赖关系长时间得不到改变，则会产生很多负面影响甚至冲突。2010年第四季度，全球基金秘书处以中国艾滋病项目经费支持非营利组织的比例不足为由中断拨款。2011年夏天，全球基金秘书处再次以非营利组织参与不足以及财务管理问题为由冻结了全部3个在华项目的经费。尽管2011年8月底项目解冻，但还是引起热议。
目前，艾滋病防治领域的购买服务主要有以下特点：许多草根组织由于未能获得合法身份而不能严格按常规方式购买；小范围内精英推动的按需购买，一些卫生部门官员意识到草根组织的优势并向其开放资源，但这种购买服务仍限于小范围之内，而且并未形成一种经常性的机制；购买数额极小；购买服务的临时性和过渡性。这些特点影响了民意表达机制的顺畅性以及防治艾滋病工作的深入性（韩俊魁，2008b）。
除了云南模仿中央财政专项支持项目的购买方式外，长沙、青岛、广州等地也有零星试点。为了规避风险以及贯彻以“民”管民的思路，卫生疾控部门还委托本级性病艾滋病协会或预防医学会对本区域的防艾草根组织实施招投标以及能力建设工作。但令人忧虑的是，为了增强合法性和可靠性，疾控部门找卫生部门的退休官员或自己信赖的人牵头成立非营利组织承接政府购买服务，缔结的“利益团体”在很大程度上限制了其他有能力但没关系的组织的进入，进而阻碍了社会的自我成长。
4.非竞争性购买服务（Ⅳ和Ⅴ类型）
不论是民政登记注册、工商登记注册的非营利组织还是草根组织，非竞争性购买服务的方式都普遍存在。资金对于非营利组织来说毕竟是稀缺资源，因此利用特殊主义的关系寻求合作成为一些组织的生存之道。而且，有些政府官员也想把资源交到自己放心的组织手中，以免出现风险。
按照《中华人民共和国政府采购法》以及《中华人民共和国招标投标法》，Ⅳ和Ⅴ类型所代表的指定、委托等购买服务方式在特定情况下是可以使用的。但是，在某些地方可以发现，购买服务资金通过这些方式进入与发包方有特殊关系的非营利组织囊中。虽然当前出台的所有政策文件均强调平等、公开竞争，但在关系本位的中国社会，这种现象还是很难杜绝。该实践与其说是法团主义，倒不如说是特殊主义。
综上，Ⅰ类型中的案例看似都强调了竞争原则，但实际上大量未民政登记注册的组织以及未工商登记注册的组织被排除在外，因此面临参与方竞争不足的问题。双重管理体制体现的是有偏好的有限结社。因此，很难说中国此类实践是多元主义。从诸多相关政策文件中可以看到，契约及竞争精神未来将获得更多认同。但相较以前，已经有了很大的进步。
Ⅱ类型中，中央财政专项支持项目目标非常含混。看似中央财政透过民政部支持非营利组织，其实一些非营利组织也试图通过象征驱动达到扩大自己影响力的目的。这种资金的使用效率有待提高，非营利组织的能力提升也很缓慢。而在通过枢纽型组织购买服务过程中，虽然进入决策过程的社会团体数量有限，但枢纽型组织对于官方有着很强的路径依赖，加之现有条例中的限制竞争原则，潜在的投标方——非营利组织对其认同度并不高，互相很难承认对方的合法资格和权力。非营利组织基本不愿意接受枢纽型组织这个“婆婆”，因而双方为建立共同秩序的合作意愿并不高。上述实践均体现了一定的国家法团主义色彩，但由于仍将投标方限定于民政登记注册的组织，而使得其整合力度大打折扣。
由于意识形态的束缚，“防艾”领域的草根组织能在民政登记注册的属于凤毛麟角。在Ⅲ类型中，除了极少数有意挑战政府政策的组织外，绝大多数愿意在疾控部门或伞状组织的庇护下获得有限的合法空间。对这些组织来说，有限的空间已能保障其合法性。这也是“防艾”草根组织和政府都能接受并满意的双赢局面。至少在目前，很多组织并未奢望在民政部门登记注册。这些组织和伞状组织之间存在有限度的一致。一旦“防艾”草根组织打破最低限度的一致与平衡，其则在政治合法性上面临质疑。这是当前最符合权威型法团主义的购买实践。
三 结论
由上看出，中国政府与非营利组织关系非常复杂，很难用单一理论或模式加以总结概括。
从长远看，类似多元主义的购买服务实践至少在近期内代表着政府力推的方向。但在理论上并未解决自由结社与中国社会建设乃至政治建设的关系，因而政府仍将采取更多的控制、垄断等手段以降低风险。从当前的形势来看，中央明确表示四类组织放开登记之后，并没有大量非营利组织顺利登记注册就说明了这一点，因为自由裁量权依然在政府手中。此外，多元主义的进路还受到利益分割部门的限制，例如税收部门等。可以设想，作为政府的有意选择，多元主义购买实践仍将局限在少数非敏感的民生领域。
政府和枢纽型组织在提供公共服务方面仍然保持较高的自信，而对其他非营利组织分享资源抱有相当的防范和警惕的态度。因此，所谓的法团主义式购买缺乏自上而下的认可和支持。这导致枢纽型组织和其他非营利组织之间的相互承认充满疑问，以功能团体形式的社会参与管道并不通畅，因而法团主义之路充满挑战。尽管防艾领域购买服务中已有相当多的政府与非营利组织合作的经验，但一旦将目光投向此领域之外，所谓的枢纽型组织作为非营利组织重要利益的输送平台也困难重重。此外，我们注意到，这种类法团主义式的购买服务多属地方的经验探索，不同行政层级之间距离的有机衔接尚有很远的路要走。
现在需要处理也能处理的问题是，如果采取多元主义进路，政府就应当和非营利组织构成契约关系，政府制定的购买服务规则就应当回应更多非营利组织积极参与的诉求。例如，在更大的区域范围内鼓励非营利组织充分竞争；允许未登记注册的草根组织通过与获得合法身份的组织联合投标的方式进入购买服务；等等。如果采取法团主义模式，政府则需要重建枢纽型组织的社会合法性基础，增强其服务功能。
问题的关键在于，之所以多元主义和法团主义很难解释中国当前购买服务的实践，是因为这两种理论都是基于西方的自由主义，而中国国家—社会关系很难用自由主义去解读，只不过是形似而神相去甚远罢了。这也是本文所使用“类法团主义”和“类多元主义”的意涵之所在。在当前具有中国特色的威权主义治理下，政府与非营利组织的关系的维系在很大程度上取决于政府是否主动以及在多大程度上从社会领域撤离，然后通过法律框定自己行动的边界。社会的自治性也从未脱离政府划定的圈子。而且，非营利组织也乐于向政府靠近，通过庇护及其象征增强自身行动的合法性。这样一来，社会自主性的成长面临来自政府和非营利组织双方力量同时侵蚀的危险。不管未来在何种路径中开展购买服务活动，我们当前必须反对的是购买服务中的政府与非营利组织之间的特殊主义交易，这与基于契约的购买服务背道而驰。在中国大共同体本位的传统影响之下，在中国特色社会主义意识形态主导的今天，特殊主义交易将给良性的政府与非营利组织关系带来致命危害。从这个意义上来说，购买服务的公开透明、第三方专业评估、避免关联交易以及完善的退出机制至关重要。
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Relationship Between the Chinese Government and NPOs in Service Procurement：Quasi-corporatist and Quasi-pluralist Practices and Challenges
Han Junkui
［Abstract］That the government provides public services via NPOs has become a hot topic in philanthropy research nowadays. The frameworks respectively illustrating pluralism and corporatism，due to neglect of Chinese NPOs’ diversified structures and activities at various administration levels，have both over-simplified the complexity of Chinese society. The matrix analysis in the four dimensions，namely，competition，non-competition，high legitimacy and low legitimacy of the organization，reveals that the current service procurement upsurge in China’s eastern coast and related purchases in Jiangxi belong to quasi-pluralism procurement while the projects supported by special funds of Chinese central finance，services procured via pivotal organizations and those procured via umbrella organizations in the AIDs-related sector fall into quasi-corporatism procurement. It is hard for pluralism and corporatism to explain for the current service procurement in China because they both spring from western liberalism which is inadequate to explain the relationship between the state and the society in China. Anyway，no matter how the service procurement will take place in future，we must be highly vigilant against the particularism transaction between the government and the NPOs in service procurement today.
［Keywords］service procurement；NPO；pluralism；corporatism；particularism
（责任编辑：朱晓红）
[1] 韩俊魁，北京师范大学社会学系副教授。本文是作者参与中国民政部民间组织管理局与德国Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit（GIZ）合作的“Sino-German Project on Government Procurement of Public Services from Social Groups”政策对话项目的成果之一。在此，对民政部民间组织管理局执法办主任刘宁宁女士、GIZ的Anja Weckwert女士及她们率领的执行团队表示诚挚谢意！
[2] 本文对“非营利组织”与个别行文中使用的“公益组织”“社会组织”未作详细区分。
[3] 可惜的是，从马克思主义视角看待政府与非营利组织关系的研究在中国至今并未深入开展。
[4] 中国素有慈善传统，明清出现了新的变化（参见周秋光、曾桂林，2006；夫马进，2005；梁其姿，2001；秦晖，2010）。
[5] 购买服务的界定在中西方存在一定差异，本文未将补贴以及提供优惠办公条件作为购买服务的一部分。
[6] 例如，《成都市人民政府关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》规定，“服务提供机构既可以是非营利性社会组织，也可以是营利性社会组织”。
[7] 《关于确定具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录的指导意见》中规定的必要条件包括：1.依照有关法律法规登记注册，具有独立承担民事责任的能力；2.具有健全的法人治理结构，完善的内部管理制度，信息公开制度和民主监督制度；3.具有独立的财务管理、财务核算和资产管理制度，以及依法缴纳税收、社会保险费的良好记录；4.有符合要求的固定办公场所及合法稳定的收入来源，有3个以上专职工作人员；5.具备提供公共服务所必需的设备、专业技术人员及相关资质；6.在参与政府购买服务项目前两年年检合格，因故未能参加等级评估或因成立时间不足而未能连续参加最近两个年度年检的，应自成立以来无违法违规行为，社会信誉好；7.政府购买服务主体提出的其他专业方面的合理资质要求；8.其他。优先条件包括：1.评估等级在3A以上；2.获得捐赠税前扣除资格和非营利组织免税资格；3.曾多次承接政府职能转移和购买服务；4.在国内或本地区内具有较大影响力，在行业内具有较高的公信度和声誉，曾获得部、省、市级等荣誉；5.枢纽（联合）型社会组织。
[8] 江西村级扶贫规划试点项目竞争性很强，且向全国非营利组织招标，但依然局限在登记注册的非营利组织。唯一中标的国际非营利组织——国际小母牛，也是和另一家组织联合投标（韩俊魁，2008a）。但该项目只进行了一期试点便告结束。
[9] 王莉静（上海市杨浦区民政局局长）在“民政部中德专家组考察活动”上的讲话，2013年4月19日。
[10] 参见中国社会组织网：http：//www.gov.cn/2013lh/content_2350848.htm。
[11] 本部分数据来自国家民间组织管理局副局长刘振国在2013年4月22日“推进政府购买社会组织公共服务中德国际研讨会”上的发言。
[12] 服务具体包括以下五类：生产服务类，职工技术创新与交流、创新成果转化、技能人才培养、劳动保护等；生活服务类，各类职工公益服务、人文关怀和心理健康服务、婚姻家庭建设、子女教育、特殊群体关怀等；职业发展服务类，就业指导、职业生涯规划、技术人才培训与培养、职业道德教育等；文化服务类，各文化门类培训、文化公益活动项目、体育健身项目开发、文化高端人才引领、职工文艺作品创作与推广等；专业支持服务类，课题研究、专业咨询、社会组织管理信息化等。小额资助项目重点向环卫、家政、保安、出租车等农民工较多的行业和区域倾斜，向工会工作相对薄弱的职工群体和区域倾斜。
[13] 该基金会是隶属于北京市总工会的公募基金会。
[14] 参见《北京市温暖基金会“职工服务公益孵化”项目招标》，http：//www.wnjj.org。
[15] 清华大学公共管理学院NGO研究所课题组2006年对艾滋病领域的68家草根组织的调查数据显示，资金欠缺的组织占全部调查对象的83.33%。草根组织经费的主要渠道是境外（包括港澳台）NGO或国际组织（占56.06%），而政府对草根组织资助的资金所占比例较低（占16.67%）。从草根组织的资金需求来看，“非常需要政府资金”、“需要”（31.25%）或“比较需要”（1.56%）的比例很高（67.19%）。这表明，在草根组织的实际需求和政府的供给之间存在巨大反差。