第三节 制度无以统合权力、利益、权利：歧视性分配与断裂型制度的逻辑

从结构的角度而言，制度所导致的体制机制是结构最为明显的表现形式。通过引入歧视性分配这一概念，从权力、利益、权利三个角度衡量一项制度的弥合程度与断裂程度，考察制度为何无以统合现有的结构安排，解释制度的断裂是如何产生分离运动的政治机会窗口的。

一 歧视性分配与制度的无以统合[89]

一国政治制度的多样性、复杂性无疑是难以完全认知的，而如果涉及多国政治制度的比较与测量的话，事情就变得更加复杂。因而，“如果不同政治制度下变量的测量不能摆脱政治制度本身的特性，那么，比较分析是难以推进的”[90]。本书中，族群关系政治制度的安排将通过歧视性分配这一概念来考察。

歧视性分配（discriminatory distribution）这一概念发生在国家介入税收计划、发展战略，或其他系统性地照顾某个地区而对其他地区不利的经济政策等任何可能之处，而这样的不平等对待是缺乏有效的道德正当性的。与此相同现象的其他标签包括地区殖民主义和局部剥削。[91]歧视性分配至少包括两个层次的分配方式：一是禁止性分配，二是不对称性分配。中央政府或主体族群对少数族群的歧视性分配包含偏见（态度）与歧视（行为）两个层次：偏见包含刻板印象与社会距离，是态度维度，是一种类型化的、稳定的和负面的态度，来源于过于简单化的、刻板的印象；歧视是偏见产生的，是行为维度，是制度化的结构性的偏见所引发的维持不平等的行动。[92]

真正的难题在于，如何辨别歧视性分配与公正分配的需求。[93]虽然歧视性分配与公平分配之间存在一定程度的客观依据，但是，权力划分方式的差异、数据统计口径的区别、问题观察角度的差别等都是难以量化的，因而需要更加可操作性的测量方式。

二 断裂型制度的测量

本书从权力获取、利益分享、权利机会三个层次归纳出两种族群制度组合，即弥合型制度和断裂型制度（见表2—3）。弥合型制度不仅在分离族群与中央政府之间存在共识，而且应该能够成为中央政府吸纳分离族群精英的重要手段，因而是弥合型的。断裂型制度表明分离族群与中央政府之间是存在分歧的，权力获取、利益分享、权利机会三者在任一维度上的缺失都会导致中央政府的族群政策是失效的，制度本身成为阻碍分离族群权力获取、利益分享和权利机会的因素，导致中央政府处理族群关系时能力低下，因而本身就是分裂型的。

国家的发展程度、民主程度与政治制度安排会显著地影响权力、利益和权利三个维度的组合。分离族群与中央政府之间一般都存在着中央与地方（地区分裂）、主体与少数（族群分裂）、中心与边缘（地区分裂）的分裂，甚至是宗教与宗教、宗教与世俗（宗教分裂）的分裂，只是这种分裂所表现出来的方式是各异的。同时，分离族群与主体族群之间一般都存在着族群、宗教、语言、文化等的矛盾，从而导致发展机会的差异。发达国家、民主国家一般不存在禁止性分配，多是不对称性分配，而发展中国家、民主程度较低的国家则是两者并存。制度的三个操作化不是平行的，而是互相影响的。也就是说，这三者之间是存在一定的层次的，可能是脱节的，也可能是互相嵌入的。国家的发展阶段不同所要解决的问题是不同的，民主的发达国家在第一层次的代表性问题上是不突出的，冲突产生的原因主要是在利益共享与权利机会发展两个维度上（1960—1980年的加拿大、比利时），当然，也有例外的情况，1980—1995年的加拿大则是在联邦权力分配上存在着矛盾从而导致1995年的公投。威权的发展中国家在第一个层次到第三个层次之间几乎都存在着问题（1962—2006年的印尼、1972—2011年的苏丹）。

本书所讲的制度能力不足不是针对国家整体政治制度而言的，事实上，苏哈托时代的印尼是强力威权国家，比利时、加拿大的宪政制度是强而有效的，即使是苏丹的制度，也能够在错综复杂的政治环境中实现南北的军事调动、资源调配等。应该说，国家整体的制度能力是毋庸置疑的，所区别的是处理族群关系的民族政治制度，这种政治制度安排与选举制度、央地关系、政党制度等其他的制度之间存在着较强的联系。有关族群政治的政治制度安排对族群的分离主义倾向有着极强的塑造性，这一政治制度塑造的是族群分离的机会逻辑，通过这一政治制度的塑造，中央政府在处理与少数族群有关的议题时缺乏相应的制度能力，进而为少数族群提供分离机会。

（一）权力获取（power access）是否可能

就像少数动员理论所揭示的那样，族群政治是更普遍的和更根本的关于国家权力在族际分配的理论。[94]权力获取问题的实质是权力分享（power-sharing），解决的是代表性问题。在中央政府层面的权力分立问题是族群在中央政府立法、行政、司法部门是否有适当比例代表；在本族群区域则是能否掌握族群地方的自治权，或者是央地的权力分配问题。也就是说，代表性问题关心的是分离族群与主体族群（中央政府）在权力分立与权力分配上是否是公平公正的。公平公正的权力分配与分享是维系族群间稳定的关键因素，即使是象征性地赋予人数极少的少数族群以“被动的代表性”,“这种象征具有非凡的因果效应——它能够激励群内成员去竞逐公共职位，并且让群体外成员与本群体成员平等相待”[95]。

诺里斯将分权分为行政分权（administration decentralization）、财政分权（fiscal decentralization）和政治分权（political decentralization），将民族国家分为单一制国家、混合型联合体（hybrid unions）国家、联邦制国家，并考察每一类国家的集权分权程度（见表2—4）。

权力获取是用一个包含三个主要类别的次序规模去衡量，即是否单独地控制权力（垄断或者主导）、是否与其他族群分享权力（主要的伙伴还是次要的伙伴）、是否被排除在国家权力之外（无权力的，受歧视的，或者自我排斥的）。[96]鉴于少数族群几乎不可能垄断或主导中央权力，同时，被排斥在政治权力之外通常会导致分离，[97]那么，少数族群如果不能参与分享权力，是无权力的、受到歧视的，就意味着群体在权力中没有代表或者没有影响力，就存在着事实上的权力获取不平等。

按照凯特和墨菲的研究，作为权力获取的政治呼吁有四个不同程度的等级，即议程设定、提供方案、做出决策和执行实施。议程设定意味着群体成员在现有的政治体制中有能力参与议程的创制，通常意味着将某一议题置于议程中，与此同时，将某一议题从已有议程中拿掉也反映了创制的权力影响力。例如，苏格兰事务大臣就是参与议程设定的典型代表，也就因而被视为权力共享的重要体现。提供现有议程中问题的解决方案（提供方案）意味着群体成员可以建议满足群体需要和信仰的替代方案，可以根据本族群、本地区的实际情况提出意见、建议，但并不能创制议程；做出决策和改善细节意味着群体成员可以参与官方决策细节的改进，并不能涉及核心的政策制定环节；而执行实施则只能体现在实施的变通上，涵盖了一系列的与决定有关的行动，次国家群体的成员可以根据本群体的实际情况就一般政策措施在本地区的适用性提出建议和意见。[98]

至于可以分享的权力，分离族群与中央政府之间、不同学者之间有着不同的认知。本书将可分享的权力主要定位于政治权力，考察代表性问题，主要考察分离族群与主体族群在横向上的中央政府行政、立法、司法机关的代表性问题，尤其是在涉及分离族群的事务时是否有足够的话语权，同时，考察纵向上的分离族群的央地关系，尤其是自治权问题。那么，这种考察方式就不涉及总统制与议会制之争、单一制与联邦制之辩、多数代表制与比例代表制之困，只关注族群的代表权与话语权。

（二）利益共享（interest-sharing）是否可能

利益共享解决的是分配性问题。利益共享事关经济利益能否在主体族群与少数族群之间公平地分配，尤其是以石油、天然气资源为代表的少数族群地区的资源开发的收益能否为本地族群所享有或得到公平的分享。

如果说权力获取解决的是政治权力分配与分立的问题，也就是利益表达与利益整合问题，那么，利益共享解决的是央地权力分立中的经济权力问题，也就是利益分配与利益补偿问题。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[99]稳健的利益分享机制应该是分利型的，由中央政府（主体族群）与少数族群协商，根据单一制或联邦制的央地关系、少数族群规模大小等因素协商规定双方利益分配的比例，并针对特定的情况建立一定的补偿和返还机制。在这个意义上说，利益共享与否并非是由单一因素决定的，尤其是与国家形式并不存在着直接的因果关系。

按照中央政府（主体族群）与少数族群的利益分配关系，可以将是否利益共享分为掠夺型关系与分利型关系。掠夺型关系存在于压制型的政权体系中，中央政府（主体族群）将少数族群地区的自然资源视为少数族群可能分离的资本，主动忽视少数族群地区的利益，将少数族群地区资源开发权、管辖权、税收权等控制在手中，将攫取的资源收益用于主体族群发展，人为地造成资源分配的不合理。一般而言，掠夺型关系存在于民主政治不成熟的发展中国家，尤其是在权力分立缺乏制度化的国家，石油、天然气、钻石等自然资源的突然发现会越发引发中央政府（主体族群）的猜忌。分利型关系并非奥尔森所讲的利益集团的分利倾向，奥尔森所谓的分利倾向建立在平行的横向的利益集团之间，分利的结果是经济上的垄断与政治上的衰败，[100]而分利型关系则是建立在纵向的中央（联邦）与地方（联邦单位）之间，是在央地权力分立制度化的前提下进行的央地利益格局调整，并追求在政治过程中的不断协调，力求找到双方最佳的利益交汇点。一般而言，分利型关系存在于民主政治相对成熟的国家，尤其是权力分立制度化的国家，油气资源的发现会在权力分立的空间内进行协商和谈判，达成少数族群满意的协议。

（三）权利机会（right-opportunity）是否可能

权利机会解决的是发展权问题，对不同的群体而言，发展权有着不同的含义。发展的权利机会是否可能，要将平等性规范保障原则与特殊性规范保障原则相结合，要考虑到发展权利机会在不同国家不同发展阶段的不同含义。

首先，发展权是发展机会的平等，而非结果的平等，衡量的是少数族群在发展过程中是否会受到肤色、语言、宗教、族群、区域、文化等条件的限制，尤其是可能存在的隐性条件对权利机会的制约。比如，只有会说英语的职员才能进入公司高层，使得母语是法语的职员遭遇职业“天花板”。公民身份是各个族群在民族国家中的最大公约数，因而公民身份的权利机会是一个族群首要的权利机会。与此同时，少数族群发展权的保障与实现还能促进少数族群国家认同的形成。因而，“放弃个人的地方特性和忠诚，接受民族国家的文化和更广范围内交流所用的语言，作为回报个人会得到工作或者至少是在社会向上流动的机会”[101]。

其次，由于历史原因，少数族群地区发展比较落后，少数族群与主体族群除了公民身份的共同点之外，在发展程度、发展阶段、发展水平等方面都存在着差异，因而，考虑发展的权利机会要考虑到少数族群发展的滞后性问题。随着中央政府（主体族群）对少数族群地区发展的重视，逐渐地通过转移支付、政策扶持、结对援助等帮助少数族群地区发展，实现共建共享。

如何测量断裂型制度是界定制度有无统合性的重要指标。本节从权力获取、利益共享和权利机会三个层次考察了代表性问题、分配性问题和发展权问题，界定了在何种层次上何种问题能够成为族群分离的“借口”。这三个层次因国家的发展程度、政治民主化程度等呈现出不同的表现形态，因而有必要在案例选择时重视案例的代表性。