浅谈创新制度设计的道德基础
【提要】 文章从推动社会主要市场机制和政府作用的两股力量，而发挥政府作用的基本方式是制度设计入手，从三个方面阐述创新制度设计的道德基础：首先，道德对制度设计和实施极为重要。文章列举了烟花爆竹禁放令难以奏效和医生被刺等两个案例来说明。其次，政府在制度设计中应考量的道德因素：一是民众的利益和需求是制度设计的立足点；二是系统和谐是制度设计成功的关键。最后，道德在制度设计中的实现方式：一是制度设计的项目要经过科学论证；二是制度设计过程应广泛听取民意。
不同的国家有不同的文化背景，而不同的文化背景将会对不同的国家的治国方略和具体制度产生很大的影响。西方发达国家是以民主法制和宗教为社会文化背景，维系社会运转的制度相对比较简捷。而中国以人情社会为特征，以社会道德为基础与法制社会建设相糅合的社会文化背景，维系推动社会发展的政策制度相对更复杂。在此视角下，道德与改革的研讨显得更有新意。
推动社会发展的主要有两股力量：一是市场机制的力量，二是政府的力量。政府力量主要是政府的功能作用是否能够按照上层建筑建立在经济基础之上，又能起反作用于经济基础而发挥出正能量。简言之，在中国特色社会主义建设进程中，政府作用应当按照党的方针政策，按照法制政府、服务政府、责任政府的要求，努力充分发挥政府的积极作用，强国富民的中国梦才能实现。尤其在中国以共产党的领导、多党合作的政治框架下，在国有经济占有相当大比重的市场经济结构环境下，政府对推动社会发展的作用，更优于市场机制的作用。党中央提出依法治国的方略，核心是依法行政，创新制度的设计对政府在创新启动转型发展中显得尤为重要，而道德是政府创新制度设计的基础。
一、道德对制度设计和实施的影响极为重要
举两个案例：
案例一，1988年，上海市政府出台了《上海市禁止烟花爆竹燃放管理办法》，明确在市区禁止燃放烟花爆竹。但到了春节，尤其是除夕夜、年初五迎财神爷，上海市区到处在燃放烟花爆竹。禁止燃放烟花爆竹应该是体现城市文明、保护环境、保护人民身体健康的一件带有创新意义的制度，为何犹如一纸空文？原因是在制度设计时缺乏社会道德的支撑。众所周知，用燃放爆竹表达人们对节日的喜庆，是几千年来的风俗习惯，已经形成社会公认的伦理道德，而且该制度有违法不责众的原则。虽然政府禁放规定的制度是未来社会进步的目标、文明的象征，但社会道德尚未认知时，亦应耐心等待社会伦理道德整体提升之时，再择机出台。由此表明，再先进的创新制度设计应有广泛社会道德的支撑。市委市政府领导对此十分重视，审时度势，及时修改了禁放规定。
案例二，据中国社会科学院社会科学文献出版社和上海交通大学舆情研究室于2013年8月19日联合发布的中国社会舆情与危机管理报告2013舆情蓝皮书指出，2012年，公众对医疗过失、政策药品问题舆情相对突出。例如，2012年哈医大医生被刺身亡的消息报道后，腾讯网调查结果显示，4018人读完报道后心情高兴，占所有6161投票人次的65%。蓝皮书指出，六成网友称高兴折射出不健康的心态，如何正常地看待医患关系成为政府、社会和公众需要警惕的问题。哈医大医生被刺身亡如果是偶然事件，有关部门可以就事论事，依法处理。医患矛盾由来已久，其中医疗暴力事件数量逐年增加，医患暴力冲突愈演愈烈，占比医疗类舆情事件8.8%，部分医患暴力冲突还由医方和患者的个人肢体冲突行为演化为群体性事件。由此可以表明，医患冲突不是偶然性事件，而是重复不断出现的社会现象。这应从制度层面引起社会各方的重视。医院和医药合一的现状，医生的利益与开药方挂钩，社会医疗保险制度尚未健全完善等做法和制度违背了以人为本的救死扶伤、实现人道主义的社会公理。哈医大医生被刺身亡，令人扼腕痛惜，而我国的医疗制度和政策设计方面缺乏道德支持的缺陷应引起警觉和反思。
二、政府在制度设计中应考量的道德因素
改革开放30多年来，中国特色的社会主义建设取得了举世瞩目的巨大成就，其中很重要的因素是按照党的方针政策，结合中国国情而设计制定出来的政策法律等制度，起到了积极的推动和保障作用。纵观过去30多年政策制度设计，其特点是：改革开放前半段以推动经济建设为中心的政策制度设计，企业法、公司法、合同法等与之相配套的民事法律制度，相继在这一时期出台；后半段以既有促进经济发展，又有社会和规范政府行为管理为偏重的行政政策制度设计，行政许可法、立法法、复议法、强制法、政府信息公开条例等与之配套的行政法律制度规范在这一时期出台。
中国如何在30年而发达国家将用百年完成推动中国社会发展的制度设计宏大工程？
回望一下改革开放前半段，尽快发展经济改善人民生活，这是全国人民的共同愿望。经济发展了取得了一些成就，市场经济体制机制也在逐步建立并不断完善，这就要求对政府权力的扩张和膨胀的现状进行限制规范和改革。这不但是建立和完善市场经济的要求，更是民众对执政党的希望和要求。正是因为我们的党和政府能够顺应潮流，合乎民意，能够得到广大民众的支持和认同。认同感是公共政策设计成功的最基本的社会道德基础。这正是未来的制度设计如何把握社会道德基础，有两点需要重点考虑：
一是民众的利益和需求是制度设计的立足点。认同感在不同的历史阶段，其内涵会延伸并不断赋予新的内容，在改革开放前期，民众的利益是解决温饱问题，温饱问题解决后，民众的需求是解决社会公平公正问题。当然，社会公正公平在积蓄了大量社会矛盾状况下，不可能通过制定一些法律制度，就能一蹴而就，需要有一个渐进过程，但民众对此需求仍会不断执着。尤其是在经济发展水平不断提高，民众对生活生存的生态环境恶化严重不满，对一些贪腐的行风政风的痛恶，对民主政治诉求的意识增强，对人身安全居住安定权的法制保障等需求将会日益增高。民众利益和需求的新变化，应当引起制度设计者们的高度重视，一方面应是未来制度设计的改革创新的内容，另一方面也是制度设计时需要牢牢把握的社会道德基础。
二是系统和谐是制度设计成功的关键。系统和谐是中国传统社会道德的重要特点。前文所列两个案例，禁放烟花爆竹令在当时人们的旧习尚未革除，人们处在温饱阶段，对环境污染和人身安全还比较淡漠的社会意识认识下，禁放令尤其在节庆时显得不和谐而流产是难免的；医生被刺案深层原因是医疗制度改革的单兵突进，零敲碎打，缺乏整体性、系统性。党的十八大提出创新启动、转型发展的要求对我国未来经济发展，对社会管理创新，对推动各项事业改革发展都具有重要的意义。但如何创新启动、转型发展，见诸报道的文章和领导的讲话，说意义的多，说认识的多。将党中央的要求落到实处，是一项系统工程，涉及具体改革法律制度的保障、涉及具体措施的配套。从政府层面，需要考虑创新启动、转型发展具体是什么，现有哪些法律制度，还需要制定哪些新的法律制度。比如，转型发展对企业并不是一件说说而已的事，政府从宏观角度应考虑哪些行业需要转型，要有一个指导目录或者意见；企业转型是一个民事经济问题，作为政府如何运用财税政策促使转型，对转型企业发展中的困难和就业问题，对创新企业如何扶持等优惠政策都应有明确的指向，所有这些问题需要通盘考虑、系统设计。这样，社会才能有序和谐共同发展。如果说过去是摸着石头过河，制度设计在探索中凭直观而定，那么未来信息化、现代化、法制化社会制度的设计应秉承理性化，以系统和谐为思维方式的道德观。
三、道德在制度设计中为基础的实现方式
制度设计中应考虑的道德因素是一个认识论问题。当解决了认识论问题，如何达到认识目标是一个方法论问题。同样，如何实现道德为基础的制度设计也是一个方法论问题。道德为基础的制度设计实现方法有多种多样，但需要注意的主要方式有两种。
首先，制度设计的项目要经过科学论证。一般来讲，制度设计项目的提出，需要考虑四个方面的因素：一是是否符合党的方针政策；二是是否符合法制统一；三是是否符合社会发展的规律或者趋势；四是现实社会为实施该制度是否具备主客观条件。前述两个个案大致可以从这四个方面分析政策失灵的原因。烟火禁放虽然符合移风易俗、环境保护的党的方针政策，也符合社会发展趋势，法律虽然没有规定，但地方有制定权。但实施的主客观条件即民众的认可度尚未具备。而医生被刺案背后的制度设计更反映了不符合党的方针政策，也有违社会公平人道主义的法制精神，更不符合社会发展的规律。设计创新一项新制度的提出，党的方针政策和法律因素比较容易把握，而社会发展趋势和规律以及制度实施的主观条件较难把握，这就需要进行科学研究和论证，制度设计属上层建筑，又是综合社会科学领域，相对自然科学的论证要考虑的因素比较多，自然科学要用实验和数据论证，而社会科学论证则不能简单地是领导意志、几个专家意见，更不能受利益集团约束。应通过科学合理的调查研究，采用政治学、社会学、经济学等多方面领域知识进行科学论证。这样制度设计项目才能够以道德为支撑，成为创新推动社会发展的制度动力。
其次，制度设计过程应广泛听取民意。设计制度、制定政策征集民意，听取民意，善于吸纳民意，这是领导者必备的基本素养。不然，水能载舟，亦能覆舟。这也是古今中外千年历史的印证。西方民主制国家对此已有一套制度，若哪些领导违背民意，恣意横行，必然会在选举中落马下台。改革开放后，党和国家在制定政策制度时十分重视听取民意，主要是通过调查研究和开会讨论的方式了解民意，还尚未形成一套行之有效的方式。国家立法法出台后明确，凡涉及国计民生和单位个人重大利益调整的立法活动，应当采取听证会的方式征求意见。总体上从中央到地方在制度设计时征集民意的渠道在拓宽，方式不断多样，民主意识通过多种形式在不断增强和实现，但作为影响社会发展的制度设计中，切实能够以文明进步的社会道德为基础支撑，在听取民意方面，在广度和深度方面还需要挖掘。尤其当今社会利益集团多元化、利益诉求复杂化、社会伦理道德分散化的社会情景下，制度设计中听取民意的广泛度、公开度和民意吸纳的回应度还有许多空间。