三、党建引领基层治理的发展与党建引领力

众所周知，基层治理与基层党组织建设，各有其独立的发展路线，二者的有机融合是党建引领基层治理的必然要求；新时代基层治理的转型又对党建引领基层治理提出了更新、更高的要求——加快转变、创新发展。为此，分析党建引领基层治理的演进，可以进一步把握基层治理转型引发的这一重大转变的内涵、价值和发展方向。

（一）党建引领基层治理的发展阶段

党建引领基层治理可分为以下两个阶段。

1．针对基层党组织的弱化、虚化、边缘化加强党建。改革开放以来，在城市，随着单位制的解体，大量单位人转变为社会人，加之城镇化的快速发展，农村人口大量涌入城市，传统社会中的以单位制为主、以街居制为辅的管理体制难以适应这一变化；同时，随着家庭联产承包责任制的推行，人民公社解体，大量农民流入城市，农村基层党组织和基层政权面临很大挑战。因此，无论是城市还是农村，基层党组织都面临组织整合乏力、功能弱化、工作虚化、影响力边缘化等问题。

基层党组织的弱化、虚化、边缘化主要表现为：（1）一些基层党组织软弱涣散，战斗堡垒作用丧失殆尽；有的领域党组织覆盖面不广，有些基层党员找不到组织归属，部分党员的党员意识淡化、先锋模范作用不明显。（2）大量党员变成流动党员，“口袋党员”“隐形党员”“游离党员”的问题突出。（3）部分基层党组织人浮于事，党建等工作虚化，形式主义比较严重。（4）基层党组织影响力的边缘化。这直接导致基层党组织在群众中的影响力不强，弱化了党在基层群众中的威望。

针对上述问题，党和政府出台了一系列相关政策文件。如2000年，民政部出台了《关于在全国推进城市社区建设的意见》，要求“在总结26个城市社区建设实验区一年多来试点经验的基础上，在全国范围内积极推进城市社区建设”，这为在社区建设中强化基层政权建设提供了政策指导；2009年，党的十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，要求“做好抓基层打基础工作，夯实党执政的组织基础”，“进一步巩固和加强党的基层组织，着力扩大覆盖面、增强生机活力”，释放出了强化基层党建的强烈信号。

2．基层党建强化与党建引领基层治理的兴起。尽管我们党不断强化基层党建和基层政权建设，但有的基层党组织仍然存在软弱涣散、政治功能不强、领导作用发挥不充分等问题。而且，在基层政权建设中，也衍生出了基层群众自治组织过度行政化的问题。同时，尽管一些地方初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、居民参与等多元主体共同治理格局，但前述基层治理中的痛点和难点都表明，基层治理亟须深化改革、加快转型。

为此，党的十八大以来，我们党提出了科学的、系统的方针政策。2014年10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上首次提出“全面推进从严治党”；同年12月，习近平总书记在江苏调研时将“三个全面”上升到了“四个全面”，即“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党”，新增了“全面从严治党”;2015年3月5日，习近平总书记在参加全国人大上海代表团审议时提出，“要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”;2016年10月，党的十八届六中全会专题研究全面从严治党重大问题，充分展现了党中央坚定不移推进全面从严治党的决心和信心；2017年10月，党的十九大报告进一步强调全面从严治党永远在路上，并提出新时代党的建设总要求和八个方面重点任务。

2017年6月，中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称《城乡社区治理的意见》）指出：“充分发挥基层党组织领导核心作用。把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径。”同年10月，党的十九大报告提出，要把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。其中，“领导基层治理”更加明确了基层党组织领导基层治理的功能，这既是党的十九大对基层党组织职能的新提法、新定位，也是新时代对基层党建的新要求。由此，党建引领基层治理成为解决基层党建、基层政权建设以及基层治理问题与挑战的新方向。通过党建引领基层治理，从而实现双向强化、双向赋能。实际上，在有效引领基层治理过程中加强党的建设，也使党的建设在紧接地气、扎根鲜活的基层实践中不断得到强化和提高。

（二）党建引领基层治理的挑战

在基层，由于党建自身的路径依赖惯性，以及对于党建如何引领基层治理的规律认识不充分，党建引领基层治理普遍面临三大挑战。

1．克服党建引领基层治理中的异化或“替代”问题。这是党建引领基层治理面临的首要挑战，主要包括四点：其一，党建无法引领。某些基层，党建陷入“走过场”“面子工程”“表面功夫”的形式主义窠臼，相关宣传物料印在纸上、挂在墙上、有声有影有痕迹，看起来既丰富多样又轰轰烈烈，实则不仅毫无成效，反而浪费资源、恶化党群关系，引领基层治理当然无从谈起。其二，党建难以引领。某些地方，党建是党建，基层治理是基层治理，形成“两张皮”，党建难以引领基层治理。其三，党建引领失衡。一些基层党组织，尽管通过区域化大党建、网格化党建等创新方式，为基层治理多元主体提供了整合与协同的平台，但基层党组织的引领多停留在组织引领层面，对于政治引领、思想引领、作风引领、纪律引领、制度引领等则用力不足，或力不从心，或有劲使不上，导致引领失衡，效果不彰。其四，党建引领过度。部分基层党组织误读“引领”，错把引领变成了“替代”，越俎代庖，过多干预或替换了基层治理其他主体的职责，不利于释放不同主体各自的治理优势。

2．满足党建引领基层治理的高标准。这是党建引领基层治理面临的第二大挑战，主要包括五条：第一，党建引领基层治理应力求全面。即从政治、思想、组织、作风、纪律、制度六个维度或方面实施全面引领。第二，党建引领基层治理应力求系统。即上述六个维度引领是一个系统化的整体，既缺一不可，又要相互配合，实现系统化。第三，党建引领基层治理应力求科学。即在把握基层党建规律、基层治理规律以及二者之间关系规律的基础上，科学筹划党建引领基层治理的可行举措，做到科学有效施策。第四，党建引领基层治理应力求协同。即通过政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和制度建设，提升基层党组织内部与外部动员能力，吸纳、整合基层所有组织与社区居民都参与到基层治理中来，实现党建引领基层治理的协同化。第五，党建引领基层治理应力求聚焦。即引领所有治理主体的力量汇聚到上述基层治理转型的十大着力点上。

3．实现党建与引领的融合。党建引领基层治理的关键在于通过党建发挥引领的作用，将党组织的内部建设优势或成效外化到对基层治理的引领上来，实现党建与引领的融合，这是党建引领基层治理面临的第三大挑战。为此，应注意两个方面：一方面，基层党建的成效是党建引领基层治理的重要源泉。如果基层党组织通过内部党建不仅解决了基层党组织弱化、虚化、边缘化的问题，还提升了自身的能力，那么党建引领就具有了最充实的基层力量源泉。形象地说，就是打铁必须自身硬，基层党建的成效极大影响乃至决定了党建引领的成效，进而左右了基层治理转型的最终效果。另一方面，党建引领基层治理中的引领也要求以党建的方式引领基层治理。这意味着，从某种意义上看，党建就是引领本身。但必须强调的是，对基层党组织而言，这里的党建已经不再是传统的基层党组织内部封闭的、基于强化党组织自身能力的建设活动，而是从党建内容到党建方式向引领基层治理活动的大力拓展，这样的基层党建是向外的、开放性的，是与基层治理融合在一起的，即基层党建是扎根于基层治理的党建——基层党建有了根基和活力，基层治理是以党建为引领的治理——基层治理有了方向和力量。

由上可知，新时代的党建引领基层治理既要对标基层治理转型的十大着力点，解决基层治理的痛点和难点，推进基层治理的顺利转型，又要应对上述新挑战，为此就必须加快创新发展。那么，党建引领基层治理变革创新的方向和路径是什么呢？就基层而言，结合基层党组织建设、基层治理的历史发展、现有的与基层治理相关的党内法规和政策文件等，以及全国各地基层党建、基层治理以及党建引领基层治理的实践可知，打造党建引领基层治理的核心能力是党建引领基层治理变革创新的方向和路径。

基于该核心能力是党组织通过党建而形成的引领社会基层治理的能力，故而将其命名为党建引领力。可以说，党建引领力既是中国特色社会主义进入新时代后党建创新发展的产物，也是新时代更好实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。