新中国70年社会组织发展的历程、成就和经验①

——基于国家与社会关系视角下的社会学分析

韦克难，陈晶环

国家与社会的关系一直是社会发展中绕不开的问题，也是社会治理的核心问题。广义的社会包括社会组织、公民意识、公民行动等，而本文所指社会主要是指社会组织，国家与社会的关系也就是指国家与社会组织的关系。

一、问题的提出与文献回顾

传统中国社会是家国同构的特殊形态，“中国的国家、社会和文化是异常超绝的统一体。中国本无社会一名称，家国天下皆即一社会”②。新中国建立以后，社会组织发展开始围绕国家与社会关系问题得以展开。在计划经济时代单位制度影响下，行政化社会体制下，国家与社会融为一体，社会组织发展是缺乏自主性的。改革开放后，国家开始形塑社会③，社会组织开始得到发展，逐渐成为社会治理的主体。社会组织的实践层面与理论研究日渐表现出多元特征，尤其是2008年5·12汶川地震发生后，在研究内容上，虽然这期间也有政社关系研究转向对社会组织行动策略的研究④，基于此发展出了“非正式制度”⑤“寄居蟹艺术”⑥“共意动员”⑦ 等行动策略分析，但对于社会组织研究始终没有脱离国家与社会关系这一主线。

而国家和社会关系的改革实践一直影响着国内学者对此领域的研究，学界对于社会组织演化，一直从国家与社会的关系角度去探讨，形成了市民社会（公民社会）与法团主义的两个视角分析领域的学术讨论①。从20世纪90年代开始，学者们关于国家与社会的关系研究更多集中在市民社会（公民社会）相关理论的讨论，那时法团主义尚未进入我国学者研究的范畴之内。学术界对市民社会（公民社会）这一概念得出了不同的认识、阐释、理解。学界注意到，市民社会（公民社会）视角下的探讨强调国家与社会的分离，强调社会组织的自主性发展；强调国家与社会的关系是一种此消彼长的、对抗性的关系，并假定地认为市民社会（公民社会）的组织可以而且应该有能力去制约国家政权权力，他们拟照搬西方社会发展模式②。法团主义关注国家与社会的联合与协作，认为社会中存在一些代表不同利益的团体，并认为这是政府主导社会的结果，同样地在经验中也无法解释我国社会组织的发展③。有研究表明，仅仅从法团主义视角去分析问题，无法解释社会组织在不同城市发展的差异现象④。无论是法团主义或者是市民社会（公民社会）视角，从单一的理论视角去分析问题都有一定的局限性，两者应该形成一种互补的理论分析⑤。在理论视角上，突破了“国家—社会”单一的理论视角，运用社会建构论⑥、组织自主性理论⑦、理性选择理论（“利益契合”）⑧ 等理论。更多的学者认为我国社会组织发展是社会转型的结果⑨，国家与社会正从分裂走向合作⑩，国家与社会从“二分”转向国家与社会的互动过程，从社会管控走向与社会合作的社会治理的过程，这个过程表现为两个阶段：一是国家与社会的二分，二是国家与社会的合作11。

不管是研究内容，还是理论视角上，学界对于国家与社会关系的探讨都以“社会组织”为中心开展，以此来弥补对社会自组织化这一现象所欠缺的“组织分析”（organization analysis）12。“社会组织中心论”所形成的逻辑严密的认知路线，对政策领域具有重要影响，也成为当前关于社会组织研究的主线。

伴随着社会组织整体研究的转向，还存在着一条隐线，是关于社会组织的反思性研究。反思性研究也主要是围绕以上两个内容开展，一是对政社关系进行反思，二是对组织的发展反思，并逐渐将两者合并起来思考。具体来说，一方面“宏观鼓励、微观束缚”① 的制度环境转向更为宽松、更具弹性的活动空间，这为社会组织参与社会治理提供了制度支持。然而制度从宏观制定到具体层面的落实，地方政府和职能部门会根据自己的治理逻辑有所取舍地执行宏观政策②，这就导致社会组织在不同层级政府上的实践呈现出不同的特征。另一方面，当前中国的整体性体制环境对社会组织约束性或限制性有所降低，但不意味着社会组织的发展不再需要与政府互动，反而因社会治理需求的增加，社会组织嵌于治理转型的多个领域，与政府的互动增多，导致社会组织的依附性增强，基于党群部门的“主流符号”进行生产③，此外还存在着组织结构模糊④、公共性缺失⑤、形式与运作逻辑不符⑥等现象。

而国家与社会互动关系发展，无论是学术界与实务界都形成了复合视角或者嵌入视角。从嵌入视角看，国家与社会互动是双向嵌入，其一，社会嵌入国家，组织能力增强；其二，国家嵌入社会，政府能力因此增加⑦。但学界对这70年来国家与社会组织是如何进行双向互动发展，社会组织在实践中又呈现出何种发展特征，发展的成绩与经验如何还缺乏探讨，在新中国成立70年之际，有必要对这70年的社会组织发展做出反思性探讨。

二、新中国社会组织发展的历程

1949年新中国成立后，我国社会组织增长数量明显呈现出波浪式发展的过程（见图1）。纵观其变化过程可以发现，社会组织这种波浪发展拐点显然与国家在当年的相关公共政策有关。新中国初期政府出台了《社会团体登记暂行办法》，促进了社会组织的发展，但随后受到政治运动的影响，导致改革开放前的社会组织呈现不稳定的起伏变化。1978年改革开放后，“以经济建设为中心”路线的确定以及随后展开的一系列改革为我国社会组织提供了发展空间。依据社会组织实际的发展数量和相应的国家政策变化，笔者将新中国社会组织的发展划分为四个阶段。

图1 新中国成立后社会组织发展数量变化①

（一）萎缩发展阶段（1949—1977年）：社会国家化，形成管理组织的概念

新中国成立初期，国家百废待兴，急需要恢复经济发展，而当时的计划经济体制控制了所有社会资源，导致社会成员的所有生活几乎都与国家政治相互关联②。受整体社会环境的影响，国家与社会的关系概括为社会国家化，孙立平、王汉生等认为这个阶段是一个“总体性社会”③，强调国家与社会是合为一体的。笔者认为用“社会国家化”这个概念更贴切，它强调国家对社会的控制，国家压倒社会，表现为国家全面浸入社会各个领域中，国家全盘控制社会；整个国家就是一个行政单位，统一计划、统一号令、统一行动。这一时期社会组织具有明显的政治性特征，成为进行资源管理的主体。实际上社会是不存在的，国家通过系统的制度体系将社会组成行政化的大系统，“政党通过合作社、单位制、户籍制度等一整套匹配计划经济的制度，将社会深深镶刻在国家之内”④。由于国家对社会组织的态度是严格控制的，因此，此阶段的社会组织被界定为管理组织，是国家行政系统的一部分。

在此阶段，这种管理组织主要表现出两种特征：第一，形成了组织与政府机关高度一致的行政化体制。这些组织成为行政机构的一部分，缺乏独立自主性，其负责人一般由党政部门负责人担任，组织活动成为国家政治事务一部分，组织承担着党政机关自上而下的管理职能，比如全国妇女联合会、中华全国总工会等人民团体，还有作家协会、红十字会等。第二，形成了组织在科技文化领域代表党政的领导机构。这些组织成立时一般为非营利社会组织，它们代表党政机关，贯彻党政的路线、方针、政策，在社会科技文化领域开展多种相关活动，例如中国科学技术协会、中华全国学生联合会等官方学术团体。

（二）恢复发展阶段（1978—1997年）：社会依附国家，形成中介组织的概念

1978年改革开放后，国家对社会资源的全面整合和控制开始放松，政府的工作重心由政治建设向经济建设转移，政治生活在国民生活中所占的比重逐渐降低，激发了因长期遭受压制而休眠的社会力量，催生了大量的介于政府与市场之间的中介社会组织。与社会组织相关的政策制度也开始进行调整与完善。20世纪80年代末，国务院批准民政部成立了首个社团管理司，其职能主要是对社会团体实行统一登记管理。这一时期，国家还先后在1988年出台了《基金会管理办法》、1989年出台了《社会团体登记管理条例》和《外国商会管理暂行规定》等相关管理条例、办法。随着我国进行全面深化市场经济改革，市场经济必然要求与之相关的社会改革与社会转型，在1993年的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确强调要重点“发展市场中介组织，……发挥行业协会、商会等组织的作用”①。这是在党的报告中第一次明确提出了中介组织这一概念。

相对于“文化大革命”时期，这一时期改变以往高度中央集权的一元体制，社会组织在中国经济体制转变之后有了相当的发展，社会组织增速呈现几十倍的增长②。但社会组织缺乏经济自主性和社会福利慈善的经验，仍处于政府严格的管控中，政府对社会组织的态度是限制其发展。因此，社会组织登记注册门槛高，管理部门多元化，没有其自主性与独立性，完全依附于政府，所有社会组织都是党政机关的下属部门，其在国家治理和社会治理中的作用发挥还非常有限，更不用说社会组织去构建社会、培育社会力量。

在此阶段，具有中介组织性质的社会组织呈现这样的特征：第一，成为政府与企业之间的链接者。作为政府与企业的中介组织更多地表现为行业协会和学术类团体，主要功能是服务于改革开放后经济发展对技术、信息的需求，改革开放后这两种社会组织数量都有所增加。有资料显示，1978—1988年，全国行业协会增加很快，从改革开放前的1个发展到71个③。在20世纪80年代，每年成立的各种学术性民间组织，全国的总数都达300家以上，这个发展趋势在80年代中后期最为明显④。在1982年成立了57家全国性经济学术团体⑤致力于经济发展，到1987年年底各类研究会、学会及分科学会则发展到48 270个⑥。第二，成为市场与企业之间的链接者。此类社会组织在城市多以商会形式存在，主要负责民营企业之间利益协调、行业发展规划、权益维护等；在农村多以专业协会的形式存在，主要负责材料的购买，产品的销售，维护农民权益等联系政府的内容，表现出一定的民间性特征。第三，社会组织逐渐具有专业性特征。社会组织成为本领域的专业组织，在所属领域具有专业化的特征，成为管理领域（政府）、市场领域（市场）、生产领域（企业、农户）之间的纽带，代表行业组织服务于经济发展。

（三）探索发展阶段（1998—2011年）：党政引导社会，形成民间组织的概念

该阶段开始于1998年，基于社会转型的需要，党政开始有意识地引导社会组织发展。1998年6月，国务院批准成立民政部民间组织管理局，明确了民间组织的管理主体，并出台或修改了发展社会组织的一系列法规政策。一是1998年《社会团体管理条例》的重新修订，二是《民办非企业单位登记管理暂行条例》的发布。这两个条例的出台是这个阶段的标志性事件，这对于促进社会组织发展、规范社会组织管理都具有非常重要的作用，首次明确了社会团体、民办非企业单位的概念，针对民办社会组织登记数量增加，具体规定了对民办非企业单位、社会团体要求实行双重管理体制，即在管理体制上既要有业务主管单位，又要有登记管理机关的批准。在此阶段期间的政府管理部门的文件与学术探讨中，相关称谓不是很统一，先后有称其为民间组织、社会团体、“社会中介组织”、非营利性组织、“两新组织”或社会组织的。1999年，“民间组织”开始成为官方称谓①。

随着民间社会组织迅速发展，其社会的正面功能也开始凸显，政府对社会组织的态度向更加积极的方向转变，有的放矢地发展公益性社会组织、服务性社会组织。2004年，国家开始将具有法人独立地位的基金会、民办非企业、社会团体统称为“民间组织”②。2004年政府还专门修订了《基金会管理条例》，首次允许个人、企业自发成立非公募基金会。2006年在党的十六届四中全会报告中，明确提出“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”③。这表明政府主导的一元化的社会组织结构发生了变化，为社会组织发展及其与政府之间的合作提供了基础。2007年，国务院出台了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，明确了对官方社会组织去行政化改革，增加其自身的自主性。党的十七大报告还指出：中国不仅要把政府与企业、资金、事务、市场等相关社会团体分开，还要完善监督政府的作为，支持社会组织的发展。

在这一阶段，虽然这一时期中国社会组织享有的法律空间相比国外还不够宽松，但却实现了从无到有的飞跃，我国社会组织所处的社会环境越来越好。社会组织的民间性、自主性逐渐凸显，其数量也大幅度上升，在社会发展中的贡献日益明显，尤其是在2008年5·12汶川地震之后。党政与社会组织关系不断改变，从过去政府对社会组织只有单纯的监管进入到监管与合作并存的阶段，在社会转型的新时代，党政都积极探索如何发展社会组织的新举措，也为社会组织进一步创新发展与政府良好合作路径的形成奠定了基础。

在此阶段，社会组织主要表现出这样的特征：第一，民间组织与自身实践发展紧密相关。这一时期，党和国家工作重心开始由经济建设向经济与社会建设协调发展转移。一方面，经济的高速发展催生了各种问题，如贫困、失业、环境污染、弱势群体的出现等；另一方面，经济发展使得社会结构发生变化，原来由工人、农民阶级和知识分子阶层组成的简单社会结构已经不再存在，形成利益格局多元化、复杂多元的社会结构，社会矛盾逐渐突出，具有一定民间性的社会组织开始产生并受到关注，如“自然之友”“红枫妇女热线”“农家女”“地球村”等第一批草根本土性的社会组织。第二，社会组织走向独立性。随着改革的深入，国家逐渐从部分社会领域中撤出，呈现出政社分离的特征，包括一些官办社会组织也在寻求独立性。例如，中国扶贫基金会在这一时期开始了去行政化探索，甚至一些自主意识较强的官方社会组织，也开始积极寻求更多的自主发展与资源支持，包括寻求境外NGO的资助①。

（四）全面发展阶段（2012至今）：国家—社会共治，形成社会组织的概念

党的十八大后，党和政府提出了建构社会治理的新格局，对社会组织的关注与支持达到了前所未有的高度，社会组织的发展进入了快车道，社会组织进入全面健康发展新阶段，要求“加快形成……现代社会组织体制”；强调“激发社会组织活力”，并要求“正确处理政府和社会关系”。这些高屋建瓴的政策，直接推动了四类社会组织直接登记的转变，2013年出台的《国务院机构改革和职能转变方案》，提出科技类、行业协会商会类、城乡社区服务类、公益慈善类四类社会组织可以直接向民政部门申请登记注册，这表明政府治理逻辑的生成与完善，并推动社会组织成为社会治理的重要主体。党的十九大报告中又再次强调要通过“发挥社会组织作用”，达到社会治理的目的：“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。政府职能不断向社会领域转移，强调党政与社会组织共建共治共享的社会治理格局。2013年国务院办公厅出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，促进政府购买社会组织提供的公共服务；党和中央继续解放和增强社会组织活力，中共中央办公厅印发了《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》等文件，不断调整党政与社会组织的关系，促进社会组织健康有序发展。

这一阶段，社会组织主要表现出这样的特征：第一，社会组织与政府之间形成了有机伙伴合作关系。政府购买社会组织服务政策的落实，表明党政与社会组织之间形成按需合作、协商合作的新型关系。同时，更是在共建共治共享的社会治理格局中强化了党政对社会组织的领导，推动各类新社会组织建立党组织，形成党政嵌入社会组织，构建了社会组织的管理和新型政社关系。第二，社会组织进入了规范化有序发展阶段。2016年，出台了《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》《中华人民共和国慈善法》两部法律，社会组织的运行和管理有法可依，其所处的法律空间日渐完善。

这一时期，社会组织无论在数量上还是质量上都得到蓬勃发展。截止到2017年年底，我国社会组织有80.3万个①，其所辐射的服务领域达到20多个②，发展数量与所涉及的领域覆盖度达到了历史最高，所具备的功能日渐精细化和专业化，社会组织已经不再是社会领域中被边缘化的角色，而是逐渐成为社会治理的主体。

（五）总结

通过梳理可以发现，社会组织从未从历史的舞台消失过，其存在形式、发展特征与所处阶段的政治、经济、社会背景紧密相关。政治是诱发其他领域变革的因素，也是社会组织发展的决定性因素；在改革开放后，经济因素的影响力增加，一系列所有制结构、产业结构、阶层结构变迁等内容促进了经济社会发展，扩大了社会对专业性社团的需求；但同时，收入差距扩大，社会阶层分化显性化③，社会发展对多元化公共服务的需求增加，政府职能改革和经济改革促使社会因素也逐渐发挥作用。由此，形成了新中国70多年历程中社会组织称谓、官方态度以及政社关系的变迁（见表1）。

表1 新中国七十年中社会组织的概念、官方态度及政社关系的变化

三、新中国社会组织发展的成就

新中国70多年社会组织发展的最大成就是社会力量的增长。社会依附于国家，社会是国家这架机器的一部分，国家控制着社会或社会生活。改革开放后，开始进入到“强国家、弱社会”形态，逐渐发展到今天“强国家、强社会”的局面，能够与政府共同承担社会责任的群体在成长，共建共治共享的政社协同社会正在形成，社会的自主性在孕育，民众的社会互动与社会网络在构建，强国家的同时也可强社会。

（一）社会组织成了参与社会协同治理的多元主体

新中国成立70多年来，我国社会组织无论在数量上还是质量上都是快速发展的，尤其是改革开放后的40年，社会组织是制度创新、规范发展，走向法治的40年；也是逐步累积、逐渐升级，走向发展壮大的40年；更是探索公民参与、组织自觉、社区重建、社会共治的40年④。随着改革开放的深化，政府职能由管理型向服务型转变，原有的社会管理已经无法适应新的变动环境。当政府或者市场失灵的时候，就需要第三方力量——社会组织来弥补政府服务的不足①，因此根据新公共管理理论，社会组织在工业化时代必然成为社会治理主体。

第一，社会组织成为动员公民参与社会建设的最有效平台。社会组织已经成为政府购买公共服务的主要承接者。浙江、成都、江苏、上海等地开展的三社联动（三社互动）实践，这些实践明显先于理论，无疑是社会组织发动居民参与和谐社会建设自己家园最好的案例写照②。在实践中，政党的政策转向，支持社会组织发展和社会组织参与社会建设，这为社会组织发展提供了环境条件。社会组织在扶贫、社会救助、慈善、养老领域都发挥了政府所不能及的优势与作用③。社团合作有利于有机团结，这里所说的社团合作包括社团与其他组织、部门之间的合作，也包括社团之间的合作④。而涂尔干当年所称的有机团结与我们今天讲的和谐社会的含义是相同的。社会组织与和谐社会建设是互为条件，并且相互建构的关系。社会组织发展有利于和谐社会建设⑤。

第二，社会组织成为社会治理的主体。社会治理离不开多元主体，社会组织的公共性与服务性，使其必然成为社会治理的主要主体；社会组织在参与社会治理方面具有参与公共事务管理、整合社会资源、提供公共社会服务、倡导与影响公共政策、参与协调与治理社会问题的功能⑥。包容性治理更为社会组织依法自治、政府依法管理、实现社会共建共治共享提供了一种可能框架⑦。在我国社会组织还很弱小的情况下，需要“引导与扶持社会组织，培育社会治理创新的平等主体”⑧，社会治理需要多种社会组织的协同参与，需要社会组织将“共建共治共享”融入社会发展中。

长期以来，我国社会组织主体发展性不足，社会组织主体优势在治理中没有得到充分发挥⑨。但经过70多年发展，我国社会组织已经具有自主性，成为有社会担当、能够与党政合作参与社会协同治理的主体之一⑩。有证据表明，参与社会组织的比没有参与社会组织的居民，更加关心国家政治和社会的公共事务，更愿意主动地参与当地的选举。社会组织成为公民活动的重要公共空间，同时还是培育公民政治意识的大舞台11。

（二）社会组织与政府合作共治的架构和机制正在构建

学界对国家与社会的关系的探讨，可以概括为五种模式，分别是法团主义模式、市民社会反抗国家模式、总体制度模式、分类控制体系模式和市民社会模式①。有学者针对我国过去20年，法团主义和市民社会（公民社会）的视角主导学术研究现状，提出应该跳出这种单一维度的自主性，要从宏观、中观、微观方面去探讨社会组织的发展②。我国国家与社会关系的发展事实上跳出了这种单一模式发展论，最终走向了复合发展。现代社会本身就是一种多元治理社会，是不同治理主体之间的协作共治过程。我国政党政策已经为社会组织与政府合作共治提出了理想架构。

在实践中，党政部门一直出台各种相关公共政策，这些公共政策的宗旨就是促进社会组织成为社会协同的治理主体，参与公共事务治理。因此，在执政党将国家治理体系和治理能力现代化作为其社会发展的目标的背景下，社会组织作为与政府进行协同治理的重要主体，承担着衔接党政与社会的桥梁作用。

笔者所说的社会组织与政府合作共治的架构和机制是指政府与社会组织通过构建制度化参与平台和沟通渠道，社会组织通过承接政府公共服务项目，扮演着社会矛盾的调解者、社会福利的提供者、民众利益的诉求者、社会问题的解决者等角色，社会组织按照政府的要求通过完成项目实现社会治理和社会服务；政府既是公共服务的购买者，同时又是社会组织的监督者与合作者，两者彼此保持协同沟通，但在社会建设、社会治理方面又有着共同的目标，需要协同合作解决社会问题。政府通过构建制度化的社会组织参与平台与沟通渠道，增强了对社会组织的支持与培育，调动了社会组织的积极性，发挥了社会组织在参与公共服务、整合社会资源、内部自主治理、对外进行协同管理与政策倡导等方面的积极作用③。所谓“合作共治”，还指参与治理的主体的多元化，这些治理主体包括基层党组织、基层政府、居委会、社会组织、业委会等。只有实现多方共同治理，才能建立共享治理成果的治理体制。在协同合作治理模式下，社会与政府具有一致的治理目标，即构建一个和谐有序、充满活力的社会④。任何社会治理都依赖一定的资源，从资源状况来看，多元主体的资源来源与使用呈现差异化特点。虽然当前我国参与治理的多元主体之间的协同合作关系还未形成，但从总体上正走向协同治理状态⑤。因此，这种合作共治的架构和机制就是社会组织作为多元共治的主体，与政府建立合作协同关系，形成共建共治共享的良性循环机制、结果，这种机制是国家与社会关系的最佳选择⑥。

（三）形成了强国家与强社会并存新形态

长期以来，一些学者将国家与社会作为对立的二元结构，强国家必然伴随弱社会，强社会也必然伴随弱国家，而中国几十年的改革发展之路，在发展强国家的同时，引导发展强社会，使强社会与强国家并存成为可能。国家与社会不仅仅是一对矛盾，更重要的是两种互为条件的，相互平衡、相互制约，社会发展的最终目标是实现国家与社会共同发展①。但强国家是指国家的力量的增长，主要表现为国家权力运作范围的扩大，国家权力运作过程的制度化、规范化、效率化②。中国党政最近20年在社会组织的领导与管理能力上有显著提升，党政对社会组织领导与管理的合法性、制度化明显地提高了其吸纳能力，党政部门不仅善于对社会组织进行分类管理，有了清晰的、明确的区分能力与管理重点，而且党政管理社会组织的手段也呈现多元化方式，有学者称之为“嵌入型监管”③。

新中国成立70多年来，党政运用国家权力取得了显著的成就，但与此同时，通过发展社会组织也使社会力量增长，社会自主性不断提升，一是民众参与社会治理的积极性显著提高，民众的民主意识增强，通过互联网监督党政已经成为一种现实手段；二是民众通过社会组织去满足社会需要，如社会交往的需要、成就的需要、政治参与的需要等，社会各主体之间互相作用，从而构建了社会网络，构建了社会体系或者社会关系，实现了强社会。有学者将这种强国家、强社会的关系称为互强型国家与社会关系④。

四、新中国社会组织发展的主要经验

中国社会正处于大变革的时代，社会学的研究也处于机遇期。中国的社会学是一门经验性的、实践的科学⑤，社会组织发展70多年的“中国经验”，包括了走过的发展路程的一切特殊经历，它还是开放的、包容的、在不断变化和发展中的经验⑥。能否开启对中国经验本身的研究，是中国社会科学能否真正成长和成熟起来的关键⑦。总结我国社会组织发展道路的经验是中国社会学发展的关键，关系到本土化的发展道路问题，也关系到中国社会主义特色发展的问题。

（一）经验之一：依靠党政由上而下的行政推动

新中国成立70多年以来，尤其改革开放以来，社会组织每一步的发展都是党政由上而下的一系列政策推动的。从在市场经济中要求发挥中介组织的作用的恢复发展阶段（1978—1997年）到探索发展阶段（1998—2011年），提出“健全社会组织，增强服务社会功能”的政策，再到全面发展阶段（2012至今）明确指出“加快形成……现代社会组织体制”的号召，在全国上下努力“激发社会组织活力”的状态中，党政都始终在推动社会力量的增长，始终在强社会，始终在激发社会活力，始终在围绕“正确处理政府和社会关系”发力。正是这些高屋建瓴的推动社会力量增长的宏观政策，直接推动了社会组织从规范管理、双重管理，到四类社会组织直接登记的变化。

对社会组织的相关政策推动，还表现在资金支持的政策，这些资金支持政策采取了以下三种形式：公益捐赠、免税支持、财政支持。1999年6月28日，《中华人民共和国公益事业捐赠法》在第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议得以通过，该法律鼓励法人、自然人或者其他组织可以通过自愿无偿地向依法成立的公益性社会组织捐赠财产，用于发展公益事业。随后在2009年，财政部、国家税务总局出台了相关规定，非营利组织可以按照相关条件减免税收。更为可喜的是，为促进社会组织发展中央政府带头购买服务，财政部从2012年开始，每年拿出2亿元中央财政资金专门用于购买社会组织的公共服务；为规范政府购买社会组织服务的程序与流程，还出台了《政府购买服务管理办法（暂行）》。随后，在财政部等部委推动下，上海、北京、成都、广州等地方政府，都出台了关于地方政府购买公共服务的具体实施细则、意见或者办法等，政府购买社会组织服务的项目如雨后春笋般出现，一些省市持续保持每年购买公共服务的资金数量超过上亿元①。

党政由上而下的行政推动还包括人才政策推动，根据国际惯例来看，公益社会组织主要从业人员都为社会工作者，我国社会工作者无疑也必然成为社会组织发展的重要人才。2006年党的十六届六中全会提出“建立宏大的社会工作人才队伍”，随后2011年11月，中央组织部等18个部门联合发布《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》等文件，在这些政策推动下，社会工作者作为一个专业化的职业应运而生，每年从高校社会工作专业毕业的人数越来越多，参加社会工作者职业资格考试的也越来越多，这些社工多数是在社会组织中从业，这为社会组织发展解决了缺乏人才的燃眉之急。

（二）经验之二：依靠党政对社会“放”“管”结合的弹性机制

我国社会组织已经成为与政府平等的民事主体②，党政如何处理与社会组织的关系，几十年的经验证明重要的是把握好社会组织“放”“管”结合的弹性机制，既对社会组织简政放权，又加强对社会组织的规范化建设，依据相关法规对社会组织进行依法管理。“放”与“管”是一对矛盾，一旦处理不好，就会出现一“放”就乱、一“管”就死的局面。如何平衡这对矛盾关系，如何平衡国家与社会的关系，这非常考验执政党的执政水平和执政艺术。在新时代，中国党政非常关注此问题，坚持用辩证唯物主义方法论指导现实问题，对社会组织的“放”“管”松紧适度、有张有弛；既坚持了一定的原则性，又掌握了一定的灵活性。

一方面，在“放”的政策措施上，为激发社会组织参与社会治理的活力，从2004年党的十六届四中全会以后，在历次中央党政会议上和重要文件中都肯定社会组织的积极作用，都号召为社会组织松绑，提倡为社会组织发展创造条件，为此，出台了一系列支持社会组织开展公共服务的政策①。各地党政部门也响应中央的号召，出台了适合地方发展促进当地社会组织发展的相关配套政策和实施办法；为大力发展社会组织，地方政府纷纷由政府出资建立社会组织平台——孵化园，对新成立的公益性社会组织给予一定的奖励资金支持，并提供办公场地和相关咨询、支持服务；在用地、用电、用水、用气等方面给予优惠。

另一方面，在“管”的政策措施上，2016年中共中央出台了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，明确要求“坚持放管并重”的原则，强调要正确处理“放”和“管”的关系，既要加强对事中、事后的监管，又要对社会组织简化办事程序、优化相关服务内容，促进社会组织内部治理达到健康有序发展。民政部门也随之对社会组织加强了年度检查、开展了对社会组织的评估、项目评估与内部治理制度建设，加强了对于基金会的名称管理、信息公开、慈善募捐等行为的规范②。很快持续曝光和处理了13批共1 287个“山寨社团”“离岸社团”，一些行业协会和商会乱收费现象得到有效纠正和规范，一些社会组织违法行为受到严肃查处，社会组织星级评估工作有序推进，社会组织生存生态环境得到进一步净化③。

（三）经验之三：依靠政社协同互构共变的发展模式

党政与社会组织作为平行自主发展的主体，在发展中必然相互影响、相互作用，社会力量（包括社会组织）与党政部门协同互动，参与的各方是一种相互建构关系，是行动主体之间“型构”“建塑”的过程④。郑杭生概括为互构共变，并创新性地提出的社会互构论的内容⑤。“所谓互构，是我们对参与互构主体间的关系的本质刻画，即指社会关系主体之间的相互建塑与型构的关系”⑥。“所谓共变，是指社会关系主体在互构过程中的相应性变化状态，相应性是共变状态的基本特征”⑦。此理论强调，互构体系内部的各主体既要满足各自的需要，但也有共同的利益；同时，这些主体要解决互动过程中产生的各种问题、分歧，共同履行义务和承担风险⑧。

这种相互建构性必然演化成为社会共变共生的关系，“社会互构也是一种共建共治共享的方式，即通过多元主体参与过程共建，通过多元主体参与实现过程与结果共享”①。事实上，社会组织协同互动的过程就是社会组织与党政相互嵌入的过程，是相互建构和谐社会的过程。这种双向嵌入可以概括为，一方面，社会组织以专业机构的形式合法地嵌入于政府或国家中，以获取社会资源，提供公共服务，得到制度的支持，得到社会与党政部门的认可，获得发展空间的过程②。另一方面，政府或者执政党的意志与目标也嵌入于社会组织的运作中，社会组织的服务实现党政部门的意志与目标，贯彻执行党政部门的方针、政策。这种嵌入体现党政管理能力的提高，“即较高的制度化水平、较强的合法化吸纳能力、明确的重点识别和区分以及多元化的管理手段”③。

这种双向嵌入表现为两种状态：一是结构性嵌入。在社会组织内部结构上要保持与党政部门接轨，社会组织成立党组织无疑是这种结构最好的表现形式；社会组织的运行机制也要考虑与党政部门步调的一致性、相关性，产生社会组织适应我国现行的社会制度的过程④。它是指社会组织与政府形成了稳定且有序的互动方式，并且彼此产生了依赖性。那些作为政府部门“孵化”的社会组织，从发起方式上看，其嵌入到治理空间中具有一种天然性，这种天然性也预示着组织对政府资源存在着依赖性⑤。二是合作性嵌入。它是指社会组织与政府形成平等自主的、契约式的合作方式，排除了情感性因素，两者的关系是互利性，又提升了公共服务的效率性⑥。也有学者发现，这种双向嵌入并不是对等的，政府对于社工机构的嵌入是一种强嵌入，是结构性的嵌入，而社工机构对于政府的嵌入则是一种弱嵌入，仅仅是制度性、职能性的嵌入⑦。但这并不妨碍大趋势的形成，即社会组织嵌入党政体制中。

虽然中国社会组织70多年的发展还存在一些问题，但我国社会力量正在不断增长，社会体系已经构建，强社会已经形成，这也体现了中国特色社会主义社会组织发展的独特道路。

① 本文刊登在《学术研究》2019年第11期。

② 钱穆．略论中国社会学 [M] //现代中国学术论衡．北京：生活·读书·新知三联书店，2005: 196.

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③ 纪莺莺．当代中国的社会组织：理论视角与经验研究 [J]．社会学研究，2013（5）: 231-241.

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③ 同②

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⑥ 王名．社会组织概论 [M]．北京：中国社会出版社，2010: 194.

① 中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》正式提出了“民间组织”的官方称谓。

② 2004年国务院出台了《基金会管理条例》又正式将基金会从“社会团体”中分离出来，成为民间组织中相对独立的一种类型。至此，社会团体、民办非企业单位以及基金会成为相互独立的三种类型，隶属于“民间组织”。

③ 中共中央关于加强党的执政能力建设的决定 [N]．人民日报，2004-9-20.

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④ 同③

⑤ 胡小君．从分散治理到协同治理：社区治理多元主体及其关系构建 [J]．江汉论坛，2016（4）: 41-48.

⑥ 同③

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④ 马宝成．互强型国家与社会关系：村级治理的模式选择 [J]．天津社会科学，2004（6）: 46-63.

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⑥ 同⑤

⑦ 同⑤

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