第二节 发展特点
一、政策加码，自然灾害预防和应对相关产业日益受到重视
2018 年，中央财经委员会第三次会议对提高我国自然灾害防治能力做出全面部署，习近平总书记强调，加强自然灾害防治关系国计民生，要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障；为落实以上部署，2020 年 6 月，国务院办公厅下发了《关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知》，定于 2020 年至 2022 年开展第一次全国自然灾害综合风险普查工作，这项工作将为我国经济社会可持续发展的科学布局和功能区划提供科学依据，也将为我国开展自然灾害风险防范应对工作提供重要支撑；2020 年 12 月，工业和信息化部办公厅、国家发展和改革委员会办公厅和科学技术部办公厅联合印发《安全应急装备应用试点示范工程管理办法（试行）》，拟在自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等四大类突发事件涉及的行业或领域开展应用试点示范，具体包括自然灾害防治、重点行业领域生产安全事故预防与应急处置、重大传染病疫情防治、城市公共安全等，积极支持“公共安全风险防控与应急技术装备”国家重点研发计划、自然灾害防治 9 项重点工程等国家专项支持形成科研成果的研发单位牵头申报，三部委将对示范工程建设和推广予以支持；2021 年 4 月 25 日，国务院办公厅发布《关于加强城市内涝治理的实施意见》（国办发〔2021〕11 号），要求统筹城市水资源利用和防灾减灾，逐步建立完善防洪排涝体系，形成流域、区域、城市协同匹配，防洪排涝、应急管理、物资储备系统完整的防灾减灾体系。在政策加码下，全国掀起了应对自然灾害行动的热潮。
二、先进技术和装备应用为传统自然灾害应对打开新思路
智慧气象通过云计算、物联网、大数据等新技术的深入应用，使气象系统成为一个具备自我感知、判断、分析、选择、行动、创新和自适应能力的系统，使气象业务、服务、管理活动全过程都充满智慧（见图 3-1）。我国是一个灾害多发的国家，在频繁发生的自然灾害中，气象灾害约占 70%。随着科学技术的发展，尤其是物联网、大数据、人工智能等高新技术的发展，为气象灾害的监测、预报预警工作提供了科学化、智能化的技术支持，运用现代科学技术建立起来的各种预警系统在我国减灾工作中发挥着越来越重要的作用，为防灾减灾工作提供了充分的科学依据。为加快推进智慧气象建设，国家气象局积极响应政府号召，着力运用新一代技术手段，全面、深入、扎实地推进全国气象防灾减灾可视化监控管理平台建设。该平台系统集成各省自动气象站数据、多普勒雷达数据、气象卫星数据和数值预报等数据，提供气象综合态势监测、气象灾害监测、突发事件监测、预警设施状态监测、涉灾单位监测等主题，对全国气象防灾减灾监控信息、重点涉灾单位、预警发布设施状态、灾害责任人等要素进行全面监测，可随时查看各省份气象信息，全面展现气象运行发展态势“一本账”辅助管理者提高气象灾害预警、响应、防治效能。
图 3-1 智慧气象大屏可视化决策系统
北斗凭借其精准定位、授时，以及短报文通信功能广泛应用于灾害监测预警和应急抢险。2020 年，随着“北斗三号”组网成功，北斗应用和灾害监测预警、应急抢险的结合日益密切，在能源电力领域的应用探索也更加深入。2020 年入汛后，长江流域防汛形势严峻，供电企业面临较大保电压力。在电力防灾减灾、应急抢修方面，北斗及地理信息系统释放出了前所未有的潜力和能量，为电力灾害预警、应急抢险提供了强有力的技术支撑。在灾害预警方面，北斗地质灾害监测系统实现了实时监测地质灾害，在灾害发生的第一时间就能准确监测，并发出告警信息，该系统基于电力北斗地基增强基站，通过在地质不稳定区域建设北斗监测站，并将二者的卫星观测数据实时发送至监测平台进行处理解算，实现对杆塔倾斜沉降情况的预警。预警程度分为黄、橙、红三级，监测精度可达到毫米级，为电力设备地质灾害监测工作提供有力的技术支撑。在防汛预警方面，“网上电网汛期专题微应用”可以在汛期来临前，根据降雨量进行水位上涨模拟，评估受影响范围，方便电力企业提前组织人员进行防汛保电安排，减少电力设备设施受损，为应急避险和灾害抢修提供信息化支撑和决策依据，改变了以往河流湖泊水位上涨后才开展防汛保电工作的模式，防汛工作由被动抢险向主动预防转变，由减轻灾害损失向降低灾害风险转变。未来，在电网自然灾害动态监测、预报预警、灾害信息获取、应急通信、应急指挥调度等方面，不同形式的北斗终端将通过与应急抢修调度平台有效整合发挥重要作用，在应急抢险工作中分秒必争，切实提高抢险救灾信息传递的时效性和准确性，助力应急抢险部门科学规划抢修路线、合理分配救援力量，最终提高抢修效率。
VR（虚拟现实）技术的到来为防灾减灾科普教育工作开启了新的方式。利用VR技术，让体验者在安全的环境下体验和学习操作，通过具象化的视、听、体感等多维度沉浸式学习，降低培训教育成本，提高学习效率。VR地震科普、VR台风模拟、VR泥石流模拟、VR沙尘暴避险、VR海啸避险、VR救援模拟等VR自然灾害科普教育和演练系统适合的群体及领域广阔，可以应用在自然灾害主题科普教育基地、安全相关机构、主题展厅、展览馆、学校、减灾应急中心等场景，通过寓教于乐的方式让体验者全身心融入，学习防灾减灾知识和逃生技巧。
三、现行减灾救灾标准陈旧且大部分侧重于灾后应对，减灾标准缺失
与减灾救灾新技术飞速发展不相适应的是，我国减灾救灾国家/行业标准体系建设起步晚，领域覆盖不全且整体滞后，亟待完善更新。国家减灾网显示，我国减灾救灾国家标准共有 16 项，最早出台的减灾救灾国家标准发布于 2009 年，共三项，2011—2012 年，12 项标准密集出台，基本集中于自然灾害遥感专题图制作要求（5 项）和自然灾害灾情统计（2 项），最新的一项减灾救灾国家标准发布于 2016 年，至今已有5 年时间没有新的国家标准出台。减灾救灾行业标准自 2010 年陆续出台，共计 31 项，整体滞后于国家标准建设步伐，半数以上为救灾帐篷（8 项）、被服（4 项）和装具（5 项）相关标准
四、社会力量正在自然灾害应急工作中发挥越来越重要的作用
社会应急力量具有贴近基层、组织灵活、行动迅速、便于展开等优势。随着近年来我国经济社会快速发展，社会应急力量参与应急救援工作的热情持续高涨，社会责任感不断增强，在生命救援、灾民救治、秩序维护、心理抚慰、物资筹措等方面，作用发挥日益明显，已成为应急救援体系的重要组成部分。2020 年，社会力量积极参与了抗洪抢险、防汛抗旱等自然灾害应急工作，应急管理部专门组织了全国骨干社会应急力量培训，开设地震、山岳、水域、交通事故救援等领域理论与实操课程，由浙江省消防救援总队、贵州省消防救援总队、中国地震应急搜救中心选派的示范示教队负责具体教学工作，通过全流程实操、现场展演等形式，将体能、技能、战术、心理等训练穿插融合，让练兵备战更科学、更高效。辽宁、山东等地也推出多项措施推动社会应急力量有序发展、高质量发展。2019 年 1 月，为解决困扰社会应急力量的通行保障问题，确保社会应急力量前往灾区的通行高效通畅，快速、有序参与应急救援工作，应急管理部会同交通运输部联合发布了《关于做好社会力量车辆跨省抢险救灾公路通行服务保障工作的通知》（交公路发〔2019〕3 号，以下简称《通知》）。2020 年 3 月 27 日，社会应急力量参与抢险救灾网上申报系统（以下简称“申报系统”）正式上线运行。《通知》的印发和申报系统的上线运行，将为社会应急力量免费公路通行提供政策依据，有利于进一步简化工作流程，提高通行效率，为社会应急力量参与应急救援工作提供有力服务保障，有利于最大限度调动广大社会应急力量参与应急救援工作的积极性；同时，对规范引导社会应急力量有序参与应急救援工作，统筹指挥调度各类应急救援资源，构建“政府主导、社会协同”的大应急格局具有重要意义。
五、森林火灾事故多受人为因素影响，消防手段升级需求迫切
和水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害等类型的自然灾害基本为“天灾”不同的是，有相当数量的森林火灾直接由人为因素引起，多属于“人祸”。从时段上看，每年的 2 月到 5 月是我国森林草原火灾高发期，期间春耕生产、上坟烧纸、野外踏青等林内活动频繁，导致火灾起数加剧，2020 年 2 月至 5 月共发生 780 起森林火灾，接近全年总数七成。森林火灾突发性强、破坏性大，扑救尤为困难，是世界性难题，在防火端必须加强源头管控及火情早期处理，坚持“打早、打小、打了”，在灭火端则需要及时响应，科学有效灭火。由于气候地形等多种复杂因素，森林草原火灾无法彻底杜绝，避免出现重大人员伤亡是森林消防安全必须坚持的底线思维。2020 年，全国发生森林火灾 1153 起，见图 3-2，其中，重大森林火灾 7 起，未发生特大森林火灾，比上年减少 1192 起，同比下降 50.83%，受害森林面积 8526 公顷，比上年减少 4979 公顷，同比下降 36.87%，见图 3-3。与近年均值相比，2020 年森林草原火灾发生起数、受害面积和造成伤亡人数均降幅较大，或与较严格的疫情防控措施限制了人员出行和流动有关。从时段上看，除 2 月至 5 月人为引发的森林火灾集中爆发外，7 月份雷击火集中，全年因雷击引发森林火灾 130 起，较 2019 年上升 8.3%。从区域看，西南等地火险期叠加干旱，广西、四川、陕西等省（区）森林火灾较多，占全国森林火灾的三成以上。造成较恶劣社会影响的主要有：2019、2020 年连续两年的 3 月 30日，凉山州西昌市发生森林火灾，分别造成 30 人、19 人丧生，伤亡惨重；2020 年 3 月山西榆社发生森林火灾。
图 3-2 2010—2020 年我国森林火灾发生起数
图 3-3 2010—2020 年我国森林火灾受害面积（单位：万公顷）