一、北京城市发展现状

（一）北京四个中心定位

在我国现行法秩序中，我国首都属于法定首都，且《宪法》对此进行了规定，但我国并没有关于首都的专门立法。此外，涉及首都的法律条款散见于各种行政规章和批复中，不成体系。首都圈地理范围与北京市地理位置存在偏差，国务院的相关批复也存在将“首都北京”与“北京市”混用的现象。[36]

2017年9月，中共中央、国务院批复的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，明确了北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的城市战略定位。[37]2018年4月20日，中共中央、国务院关于对《河北雄安新区规划纲要》的批复中将雄安新区定位为“北京非首都功能疏解集中承载地”。[38]

北京面临一项重大挑战——如何处理好“都”与“城”的关系。北京作为首都必须拥有完善的生产与生活服务功能，其中不能缺少低端服务业。低端服务业也是北京城市有机体正常运行的必备功能，但低端生产性与生活性服务业中的超额部分必须作为非首都功能疏解。[39]因此，加快立法工作的步伐，将首都的建设与管理纳入法治的轨道，从而确保城市的性质、规模和空间发展形态按照预期方向发展。[40]

（二）北京市经济社会发展现状

北京市生产总值连续多年在全国排名前三，是我国重要的“经济中心”。国家统计局数据显示，北京市总面积占全国土地面积的0.17%，但北京市生产总值近20年来占全国生产总值的3%以上，其中，第三产业增加值数年占全国第三产业增加值的5%以上。但北京在快速发展过程中，也面临着一系列的问题。

图1-1 近20年北京市常住人口数量图

注：数据来源于北京市统计局。

北京市人口膨胀问题尚未得到有效解决。近20年来，北京市常住人口连年快速增长。2018年新版总体规划全面实施以后，成效显著。但北京作为一个大城市，人口膨胀问题亟待解决。

北京市面临严峻的水资源短缺。由于全球气候变暖，气候异常，“目前全球一半的河流水量大幅度减少或被严重污染，世界上80多个国家、占全球 40% 的人口严重缺水”。[41]全球大中型城市，普遍存在水资源紧缺的问题。北京作为特大型城市的代表，近15年中，有14年人均用水量超过人均水资源量，北京市长期以来面临供水不足问题。

图1-2 近15年北京市人均水资源数量图

注：数据来源于国家统计局。

北京市大城市病问题凸显。北京“摊大饼”式发展导致交通拥堵，只能采取限行、摇号等手段。北京市60%的人口、70%的GDP、70%的三甲医院、70%的高等院校都在城六区。城六区占整个北京总面积的8%，却承载了60%的人口和70%的产业[42]，非首都功能的疏解已成必然趋势。

“大城市病”的治理和解决，最终还是要依靠法治。将全面依法治国方略贯彻到城市治理的方方面面、各个环节，善于运用法治思维和法治方式解决各种社会矛盾纠纷，严厉惩处城市管理和社会治理领域的违法犯罪活动。要推进“法治中国首善之区”建设，就必须不断提高城市治理的法治化水平，并由此探索构建一整套符合北京超大城市特点和规律的、科学有效的超大城市治理体系，形成超大城市综合管理法治化的新态势、新格局和新体系。[43]

因此，通过制定“首都法”有助于疏解首都非核心功能、根治“大城市病”，有助于优化城市群结构、打造世界级城市；有助于京津冀整合区域优势资源，打造具有国际竞争力的多层次产业集群；有助于构建创新型区域经济体，打造具有国际竞争力的经济增长极；有助于基于产业层面推动生态环境治理，改进区域生态环境。[44]