政策编 “三社联动”在呼和浩特市的政策实践
1 “嵌入+融入”：呼和浩特市社会组织“流动党员”党建工作路径的创新与探索
——以呼和浩特市党群服务中心为例
郜秉英 吕霄红
社会组织党建是加强党的组织扩张与组织覆盖的重要内容，是执政党现代化乃至推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。2015年中共中央办公厅印发了《关于加强社会组织党的建设工作意见（试行）》文件，明确指出党组织要在社会组织中发挥政治核心作用。
然而，社会组织如何开展“流动党员”的党建？既缺乏现成经验，又没有简单解决方案，需要党建专家和实务者共同探讨这一话题。
一 呼和浩特市社会组织党建的现状
（一）呼和浩特市社会组织党群活动服务中心党建现状
根据内蒙古自治区党委办公厅发布的《关于加强社会组织党的建设工作的实施意见》（内党办发[2015]51号）的文件精神，在全区率先建设了呼和浩特市社会组织党群活动服务中心（简称中心），构建社会组织“流动党员”党建工作新格局。
呼和浩特市社会组织党群活动服务中心，设在市社会组织创新服务基地，面积约150平方米，整合了创新服务基地的各项资源，指导市四区建设了区级社会组织党群活动服务中心；成立了社会组织“流动党员”之家，重点打造了10个社会组织“流动党员”党建示范点，为每个示范点申请一万元党建专项经费；集中开展“两个覆盖”专项行动，截至12月15日，市本级57个符合党章规定条件的社会组织单独新建立了党组织，社会组织单独组建党组织总数达到77个；428个不符合单独组建党组织的社会组织分别按照业务主管、属地管理等方式联合建立了党组织，社会组织党的组织和党的工作覆盖率达到92%。总体来看，呼和浩特市社会组织“流动党员”党建工作取得了阶段性成果。
（二）呼和浩特市社会组织“流动党员”党建现状
“流动党员”，是指离开本单位或居住地党员外出务工经商或从事其他正当职业，无固定地点或无法转移组织关系的党员；外地或者外单位流入未转移组织关系的党员。
社会组织“流动党员”，在本文特指无固定地点或无法转移组织关系；入驻社会组织创新服务基地进行孵化、培育的党员。
社会组织“流动党员”党建主要是针对社会组织中的“流动党员”，目前，我党“流动党员”普遍存在以下几个问题：
第一，“流动党员”稳定性低
目前“流动党员”普遍存在的问题就是稳定性低，主要表现在以下几个方面：
（1）党组织重视，党员不重视。各级党组织通过各种渠道积极联络党员，积极运作，组建“流动党员”组织，但是有的党员的思想、行动不积极，甚至是消极的联络组织，最终形成了很多隐性党员。
（2）党内重视，而社会不重视。目前我国社会经济取得很大的发展，但是不可否认的是部分社会生产单位不重视“流动党员”的管理，更有甚者拒绝党员来企业工作。
（3）重视管理，缺乏关心。基本沿袭过去传统的“流动党员”管理模式，基本不关心“流动党员”的工作、生活，只是片面强调作为党员的各项义务，却很少去关注“流动党员”的权利，最终形成了一种党组织一边在找党员，而另一边又失去了和原有“流动党员”联系的恶性循环，使得党员的稳定率低。
第二，党建组织巩固率低
目前而言，党建主要有四个方面的困难：一是作为党员流出地对流出的党员去向不明，没有有效联络方式，而流入地对流入的党员却是联络不力，加上有些党员组织意识不强，难以联络。二是党组织的组建成本比较高，有些社会生产单位，外资企业根本不愿意建立党组织。三是组织开展活动难。有很多的党组织开展活动多年来形式太单一，内容老旧，时间安排不合理，导致党员的参与率极低，更不用说“流动党员”了。
第三，党建制度执行率低
现在党组织存在着制度一边在出台，而一边又存在着有章难循的局面。主要表现为四个现象：制度出台多，但贯彻少；应付的事多，切合实际的少；表面文章多，实际内容少；片面要求义务的多，保障权利的少。
这些党建明显存在着诸多问题，对“流动党员”存在的特殊性没有深刻的认识，对这个群体的管理规律没有有针对性的把握，导致一些党建制度成了摆设。
第四，管理方式实效性低
虽然有很多的社会组织的党组织对“流动党员”的管理方式进行了一定程度的创新性探索，但是这些方式并没有触及“流动党员”的问题的核心，没有与时俱进，流于形式，没有抓住“流动党员”党建的管理重点而是较多地侧重于统计造册、党组织建设、开会的次数等表象化文章，管理手段过于老化。忽视了对“流动党员”的思想动态、党性觉悟、学习生活的把握。
二 以“嵌入+融入”为路径，实现社会组织“流动党员”党建的全覆盖
研究发现，通过若干硬性要求的“刚性嵌入”，可以在形式上实现两个覆盖并有效扩大党在社会组织中的覆盖面；而“柔性融入”则通过激发社会组织党组织生机活力的若干举措，推动社会组织“流动党员”党建工作落到实处，让党建工作成为社会组织由内而外的主动行为。
（一）如何界定“刚性嵌入”和“柔性融入”[1]
1.刚性嵌入
所谓“刚性嵌入”，是指党和政府在社会组织“流动党员”党建过程中所采取的具体且明确的规定性动作，其目的在于通过刚性嵌入以强制要求社会组织完成党建的各项工作，从而在形式上实现党的组织和党的工作全覆盖。
之所以使用“刚性”一词，是考虑到面对党和政府关于社会组织“流动党员”党建的硬性要求，社会组织必须无条件按章照办，否则将对其组织的成立和日常运作产生不良影响。与之相关联，之所以强调“嵌入”，是因为党和政府关于社会组织“流动党员”党建的硬性要求与社会组织的内部结构紧密结合，进而能够将党建工作直接嵌入其组织架构。
“刚性嵌入”是从中央到社会组织各级党委政府对社会组织“流动党员”党建工作的要求，目前各地做法虽有差异，但目标基本一致，均为了扩大两个覆盖。
2.柔性融入
所谓“柔性融入”，是指实现社会组织“流动党员”党建与社会组织发展同步进行，将社会组织的专业服务优势与党的先锋模范作用有机结合，以此实现党建工作引领社会组织发展，进而让党建工作成为社会组织实现其宗旨使命的助推力量。
换言之，通过柔性融入，我们可以推动社会组织自觉自愿地靠近党组织并主动地开展党的活动，进而实现党建工作在实质性上的有效覆盖。之所以使用“柔性”一词，主要考虑到与前述硬性规定相比，这些内容属于引导性而非指令性，是党和政府给社会组织提出发展方向。
与之相关联，之所以强调“融入”，是因为它将党的工作与社会组织的业务融于一体，不是组织架构上的生硬组合，而是一种工作机制的自然融合。因此，柔性融入有助于从实质上实现社会组织“流动党员”党建工作的全覆盖。
（二）以“刚性嵌入”为主导，实现社会组织“流动党员”党建形式上的两个覆盖
1.“刚性嵌入”的规定性要求
第一，修章程：让党建工作入章程。根据《关于加强社会组织党的建设工作的实施意见》的要求，呼和浩特市颁布有关推动社会组织“党建入章程”的工作通知，据此呼和浩特市社会组织创新服务基地要求新申请孵化的社会组织应参照《社会组织“党建入章程”范本》，将“支持党的建设”明确写入社会组织章程中。而已登记成立并已入驻呼和浩特市创新服务基地的社会组织则应召开理事会等重要会议，通过修订章程将“支持党的建设”等内容补进本社会组织的章程中。
第二，重评估：将党建工作纳入社会组织等级评估指标体系。呼和浩特市社会组织创新服务基地明确提出：“将是否组建党组织作为申报4A级社会组织的硬性指标，对符合条件未按规定组建党组织的，实行一票否决。”根据这一要求，党建工作已然成为呼和浩特市社会组织创新服务基地4A级社会组织等级评估中的必选项。实际评估工作中，“党建工作”暂未纳入指标体系的控制项，但在评估中所占比重已越来越大。目前在关于社会组织的内部治理、业务活动和信息公开等方面均有党建内容的评估硬性指标，在呼和浩特市社会组织等级评估总分500分中，与党建有关的指标总计25分，占总分值的5%。
第三，双孵化：党建工作与孵化入驻同步。根据民政部印发的《关于社会组织成立登记时同步开展党建工作有关问题的通知》，呼和浩特市社会组织创新服务基地要求在社会组织申请孵化入驻时做到“三必须”：第一，必须采集党员信息登记。第二，必须指导社会组织将党建工作写入社会组织章程，并将此作为成立登记的必备条件之一。第三，必须组建党组织，即凡是有3名以上党员、符合成立党组织条件的单位，都要同步筹备成立党组织。对有党员但暂不具备建立党组织的，要列入党建信息库。
面对越来越多的社会组织入驻到呼和浩特市社会组织创新服务基地，仅靠基地的现有的工作人员显然难以真正地实现社会组织结构的“嵌入”。为此，呼和浩特市社会组织创新服务基地结合各入驻基地的各类社会组织的特点采取不同的举措，以此推进党的组织和党的工作在各类社会组织的覆盖，进而实现“刚性嵌入”。
2.“刚性嵌入”的实施方式
尽管呼和浩特市党委和政府对社会组织“流动党员”党建工作提出了上述“硬性要求”，但面对千余家社会组织，仅靠市区两级登记管理部门的工作人员显然难以实现真正的组织结构的“嵌入”。为此，呼和浩特市结合各类社会组织的特点采取不同的举措，以此推进党的组织和党的工作在各类社会组织的覆盖，进而实现“刚性嵌入”。具体而言，对于增量的社会组织，登记环节的三同步可以基本实现党建工作的摸底排查。对于存量的社会组织，则主要依托各类社会组织的“龙头”组织，起到“牵一发而动全身”的管理效果。
（1）依托枢纽型和支持型社会组织实现两个覆盖。依托具有较大影响力的支持型组织，以及各区及街道的呼和浩特市社会组织创新服务基地，组建联合党委并委托其负责统领会员组织的党建工作。
（2）依托行业协会引领行业及非公企业党建。依托行业协会开展党建工作，体现了重点突出和全面排查的特点：
一方面，重点培育一批在呼和浩特市四大支柱产业、战略性新兴产业、未来产业和优势传统产业中成立的行业协会党建工作示范点；另一方面，绝不放弃一个行业协会，消除党建工作“空白点”和“盲区”。
（3）依托省级异地商会建立异地商会党委。依托省、自治区、直辖市异地商会和部分地市级异地商会为龙头，组建一批异地商会党委，负责统筹指导其联系的团体会员及会员企业党建工作。凡是以该省的人为主成立的社会组织，都归到这个省的异地商会党委。
（三）以“柔性融入”为引导，实现社会组织“流动党员”党建的实质性的全覆盖
“刚性嵌入”的组织建设有助于扩大社会组织“流动党员”党建“覆盖面”，却可能导致社会组织的内部排斥和消极应对，以及高覆盖率与“组织空转”的现象。如果社会组织把党建工作视为负担和累赘，无法有效地把党建工作与社会组织自身的发展紧密联系起来，那么党建工作不但无法起到正向作用，反而有可能损害党的形象。为此，我们认为，要想真正发挥党组织的有效作用，不仅需要形式上的“刚性嵌入”，更需要实质意义上的“柔性融入”。
第一，通过党建工作，搭建与社会组织党群服务中心联系桥梁
社会组织建立基层党组织，搭建了党和政府联系社会组织的桥梁，使其成为社会组织党委与社会组织及其所属行业进行对话的平台，有助于社会组织反映诉求并有助于党和政府及时了解社会组织的困难和问题，进而推动社会组织健康发展。
第二，通过党建工作，推进社会组织党群服务中心标准化建设，开展优质专业社会服务
目前需尽快推进《社会组织党群服务中心服务运营标准》的制定，社会组织党群服务中心在社会组织专业服务系统需进一步完善，如在服务需求评估、服务方案设计、服务成效评估这一整套完善的制度标准化建设中，调研方案设计中选取何种抽样调查方式，调研分析是否采用SPSS进行科学分析，调研结论是否能真实反映居民需求，服务设计是否与调研需求相匹配，项目遴选是否发挥了应有的效用，服务成效评估如何将过程性评估与结果性评估相结合，如何将量化评估与质化评估相结合等，都是社会组织党群服务中心在服务专业化提升方面值得认真思考和探究的问题。
第三，通过党建工作，整合资源，构建多层次服务体系与社会组织支持网络
社会组织党群服务中心应秉持着在社会组织党委的统一指导下以社会组织为本的理念，与社会组织其他多元主体平等参与，协同合作，链接多方资源，从开展单一的、零散的、临时的社会组织服务转变为构建多元的、系统的、规划性的多层次服务体系与社会组织支持网络。
社会组织党群服务中心是一个综合服务的社会组织平台，它将发挥着联结政府与人民、管理与服务的积极作用，是社会组织治理的重要载体，因而，社会组织党群服务中心的功能有效发挥需要社会组织多元主体的共同努力与协作，也需要社会组织政府、企业、医院、学校、社会组织、志愿者等多方资源的支持，共同构建起社会组织多层次服务体系与社会组织支持网络。
柔性融入若进展不利，则会使得刚性嵌入的实际效果大打折扣并有可能使其成为僵尸组织。各级党委和政府在推进社会组织“流动党员”党建工作的过程中，应考虑将柔性融入伴随着刚性嵌入的各个环节，进而实现社会组织“流动党员”党建工作在形式与实质上的有机统一。
三 创新党建管理模式，提升社会组织“流动党员”的归属感
（一）建设服务型党组织，提升“流动党员”的效能感
中心党总支为了适应新形势要求和孵化培育公益机构及帮扶困难受助群众，决定以服务型党组织建设为基本途径，准备制定《呼和浩特市社会组织创新服务基地党组织建设实施方案》，此项方案的制定使中心党总支就如何搞好“双孵化”培育公益机构的服务，帮扶更多有需要的困难受助群体，发挥党员的模范带头作用，激发更多志愿者加入和参与其中有了基本规范、基本途径、基本方法和基本目标，同时也具有了检查考核的基本依据。
（二）开展互动学习、网络平台，提升“流动党员”的凝聚感
为了让社会组织能够持续开展有内容、有深度的党建活动，开展社会组织孵化服务，逐步带领团队自我运作、发展。通过发动员工参与设计小组活动、引入罗伯特议事规则、开展员工趣味运动会等，培养团队合作精神和自助互助能力，挖掘组织领袖人物，将团队发展成为各类社会组织，实现自我造血功能，确保党建活动持续有效开展。
（三）以“两学一做”教育活动为契机，提升“流动党员”的动力感
通过实施党的群众路线和“两学一做”教育实践活动，注重引导自觉践行服务宗旨，激发广大党员、志愿者活力和强化为困难群众的服务力度，有效助力社会组织的发展。
（四）以党建项目品牌化为载体，提升“流动党员”社会服务的创新感
成立“助力党建，社工随行”的项目，通过在线学习、公益志愿、压力释放、情绪管理等活动，不断加强党员及社会组织党员团队凝聚力，在工作和生活中增强党员责任感，发挥党员模范先锋作用与社会组织的专业性相契合，并融入党建工作中，激发各级党组织的主动性和创新意识，促使党建活动不断推陈出新，使党组织的学习交流活动与文体娱乐活动有机结合起来，带动了流动党员的广泛参与，形成“鲶鱼效应”，促成了充满生机、活力四射的党建氛围。
“公益慈善组织是社会的润滑剂，我们的作用是替党和政府分忧，替困难群众解愁，让党和政府的温暖覆盖到每一名需要帮助的困难群众身上。”
参考文献：
陈家喜：《我国新社会组织党建：模式、困境与方向》，《中共中央党校学报》2012年第2期。
李明忠：《加强社会组织党建工作的思考》，《改革与开放》2016年第19期。
民政部直属机关党委：《广东省社会组织党建工作调研报告》，《中国社会组织》2016年第1期。
徐宇珊、俞祖成：《刚性嵌入与柔性融入：社会组织党建工作路径探索——以深圳市社会组织党建工作为例》，《中共福建省委党校学报》2017年第4期
张会杰、付锡军：《“拱桥模式”推动社会组织党建实践创新》，《慈善学人》2017年5月19日版。
吴尚轩：《让党建工作融入社会组织日常工作中》，《慈善学人》2017年5月8日版。
作者简介
郜秉英，男，汉族，1971年10月生，中共党员，大学本科学历，从事社会组织管理工作十余年。2015年以来，建立呼和浩特市社会组织创新服务基地，推动呼和浩特市“公益创投”试点示范项目的实施，支持社会组织参与社区服务，回应社区养老、家庭、残疾人三大领域的服务需求，实现了社会组织参与社区服务的建设目标。
吕霄红 毕业于北京航空航天大学，后留学德国不来梅大学。现为内蒙古大学民族学与社会学学院社会工作系资深讲师、呼和浩特市睿联凯舟社会工作发展中心理事长、中国社工教育协会儿童专委会常务理事、内蒙古妇联性别平等专家委员会专家、内蒙古家庭教育服务指导中心专家、内蒙古北辰智库专家、2017年草原英才团队负责人。2018年第八批“草原英才”工程“‘三社联动’下社区社会工作创新研究人才团队”带头人，呼和浩特市第一批青城“草原英才”社会工作人才。
[1]徐宇珊，俞祖成：《刚性嵌入与柔性融入：社会组织党建工作路径探索——以深圳市社会组织党建工作为例》，《中共福建省委党校学报》2017年第4期。