第一章 导论

社区服务是社区建设提出的首要内容。1986年，民政部部长崔乃夫提出在城市开展社区服务工作的任务，确立了城市民政社会保障工作以“双福加服务”（社会福利事业、社会福利企业加社区服务）为重点（唐钧，1990）。1989年，全国人民代表大会通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定：居委会应当开展便民利民的社区服务活动，确立了社区服务供给的主体。1993年，14个部委联合颁布《关于加快发展社区服务业的意见》。在这一阶段，社区建设的政策逐步产生和发展，社区开始成为新的城市服务单元，着手解决单位制逐步解体过程中的社会问题。2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》明确了社区以居委会管辖范围为基础，“随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，大部分要由城市社区来承接。建立一个独立于企业事业单位之外的社会保障体系和社会化服务网络，也需要城市社区发挥作用”，拓展社区服务是社区建设的重点，“在大中城市，要重点抓好城区、街道办事处社区服务中心和社区居委会社区服务站的建设与管理。社区服务主要是开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。社区服务是社区建设重点发展的项目，具有广阔的前景，要坚持社会化、产业化的发展方向”。因此，社区服务体系构建是将社区作为服务单元的构建，社区成为承接各种服务的载体，成为社会化服务的输送单元。

在社区服务的推进下，社区建设出现了多种模式，积累了较多的地方性经验，比较典型的模式有上海模式、江汉模式等。上海从社区服务开始，提出建立城市社会保障体系，城市基层管理从单位转向社区。1996年，上海城区工作会议提出“两级政府、三级管理”的城区管理新体制，“以块为主，融条于块”，突出街道办事处的职能。1997年，上海确立“二级政府、三级管理、四级网络”的社区管理体制。武汉市江汉区于2000年在全国率先提出建立政府行政管理与居民社会职能运行的体制机制，提出政府与社区分权改革，创立了江汉模式。2008年，江汉模式启动了新一轮的基层社会管理体制改革，确立了社区公共服务站人事建议权、评议监督权、事务协调权、资格评议初审权、经费使用把关，从社区管理转向社区服务。

近年来，不同地区开始创新社会治理体制，推行政府购买服务，构建社会服务平台。2004年，党的十六届四中全会明确提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制的创新”，各地开始不断探索社会管理创新，我国的社会建设进入新时期。2004年以来，政府购买社区公共服务逐步推广，社区公共服务的供给方式从原先以街道办事处、居委会为主，以非正式组织为辅转向现阶段的政府与社区组织联合供给公共服务。2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”以来，中国许多城市大规模地开展社区工作试点，探索本土社区工作发展的可行路径。社会管理体制创新中的一个重要举措是推动社区服务体系的转型，通过政府购买服务政策，引入专业的社会服务组织提供社区服务，促进社区服务的网络构建。2011年，我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》直接提出“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化”。《国务院办公厅关于印发社区服务体系建设规划（2011—2015年）的通知》中，政府购买社区服务被列入重点任务，“建立健全社区服务组织。建立健全社区党组织、社区居民自治组织。辖区人口较多的，可根据工作需要建立社区专业服务机构，实现对社区全体成员的全员管理和无缝隙管理服务。加强社区党建工作，大力培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，注重培养社区社会组织负责人队伍，对不具备登记条件的社区社会组织实行备案制度，并在组织运作、活动场地等方面为其提供帮助。加大政策扶持力度，通过政府购买服务、设立项目资金、活动经费补贴等途径，积极引导各类社会组织和各类志愿者参与社区管理和服务”。2013年，《民政部 财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见》指出，原先社区社会工作服务存在基础薄弱、社区社会工作服务平台不宽、规模范围较小等问题，“与中央促进社区发展、加强社区服务体系建设、创新基层社会管理的要求以及广大社区居民不断增长的专业社会工作服务需求相比尚有较大差距”。其中一个主要任务是“不断拓宽社区社会工作服务平台”，“鼓励有条件的街道和乡镇依托现有资源创建社区社会工作服务组织、设立社区家庭综合服务中心等方式，吸纳和使用社会工作专业人才，面向城乡社区特殊、困难群体提供社会工作服务”。20余年的社区服务进展反映出社会服务领域中社区层面的变化，服务主体从居委会转向居委会、社会服务组织等并重。各地政府购买社区服务及社区工作试点开始蓬勃发展。党的十八届三中全会、十九大、十九届四中全会进一步提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，社会组织发展、社会服务供给等是我国基层治理新格局的重要组成部分，尤其是党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对社会服务的界定，“构建基层社会治理新格局……推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”。社区服务是基层社会治理新格局的组成部分。

在这方面，广州市社区服务走在全国前列。2009年时任广州市市长张广宁在提出“学习香港先进社会管理服务经验”的要求后，同年9月10日至13日，由广州市副秘书长陈道平、市民政局局长李治臻和市政府研究室副主任林进炎组成的考察团赴香港考察社会管理服务工作，提出“大力推行广州市社区综合服务中心的试点建设工作”，确定2010年至2012年为试点阶段，并全面推进试点街道社区综合服务中心的建设和服务工作。2011年，广州市开始在20个街道试点推行家庭综合服务中心（以下简称“家综”），2012年家综在全市132个街道铺开。迄今为止，社工服务站（家庭综合服务中心从2018年开始改为社工服务站，以下简称“社工站”）已在全市大部分街道铺开。

在此背景下，本研究讨论社区工作模式与社会服务供给的议题。社区工作模式和社会服务供给受到社区治理制度和社会工作专业制度的双重影响。在社区治理制度中，政府是重要的主导组织，其扮演何种角色决定了社区治理的结构，政府和社会组织的关系形态影响了社会服务的供给；在社会工作专业制度中，社工机构的能动性是社工机构的重要行动制度。因此，研究问题是：社区治理制度和社会工作专业制度如何影响社区工作模式的选择和发展；社会服务组织如何提供社会服务；产生了什么样的结果。