三 供给结构的突出问题与成因
我国当前供给结构的突出问题集中表现为低效劣质供给多、高端优质供给少。投资在一些领域过多而在另一些领域过少，是导致供给问题的重要原因，引致投资问题的根本原因则是投资体制机制不健全。
（一）供给结构的突出问题是低效劣质供给多和高端优质供给少
从要素、产品、企业、产业领域、城乡地区、供给主体、生态环境等角度看，特别是从产能严重过剩、生态环境破坏以及关键核心技术缺失、优质消费品和优质民生服务不足等焦点问题看，供给结构存在的突出问题集中表现为低效劣质供给多与高端优质供给少（见图1-4）。
图1-4 供给结构问题、投资结构问题及原因
从要素看，我国为世界科技人才资源大国，研发经费占GDP（国内生产总值）的比重与OECD国家的平均水平相当，高出相近发展阶段的其他经济体约1个百分点，发明专利申请量连续多年居世界首位，但是，最具研发创新价值的三方专利授权量仅分别为日本的1/7、美国的1/6，2017年我国支付给其他国家与接收的知识产权使用费之比为1∶0.3。[12]与此同时，我国在基础性、引领性的关键核心技术领域缺乏自主性，一旦遇到封锁，在技术手段上还手之力不足；高级技工短缺，预计到2020年高级技工的缺口将超过2000万人[13]，重大科研和工程领域的领军型人才严重匮乏，有胆识、有“创造性破坏”精神、敢为天下先的企业家队伍建设尚需较长时间。
从产品看，在世界500多种主要工业产品中，我国生铁、粗钢、水泥、化纤、汽车、彩电、手机等220多种工业产品的产量居世界首位，化肥、谷物、肉类等的生产能力稳居世界第一（李国斌，2015）。但是，全国30多家大型企业130多种关键基础材料和装备的进口数据显示，52%的关键材料、70%以上智能终端处理器及95%的高端专用芯片依赖进口，高档数控机床、高档装备仪器、航空发动机、汽车等装备制造业关键零部件精加工生产线上，超过95%的制造及检测设备依赖进口。2017年我国芯片进口超过2600亿美元，远超当年原油进口额的1623亿美元（杨洁，2018）。高端制造品、高品质药品、高品质农产品长期依靠进口，国产高端消费品的供给也完全不能满足国内消费者的需求。
从企业看，2017年世界500强企业中我国企业（含在香港注册的企业）共有109家，排第二位。但是，我国进入世界500强的企业以银行、电网、电信、能源等垄断型国有企业以及房地产、工程建设企业为主，美国、日本则以制造、服务、制药等竞争性领域的非国有企业为主。其中，日本的51家企业中，有20家电子、通信、汽车制造等创新能力较强的企业。利润最高的50家企业中，我国占10家，包括7家国有商业银行以及平安保险、中国移动和国家电网，美国、日本则以制药、电信、半导体、软件、制造业企业为主。[14]全球目前有3000多家将某个领域的关键材料或零部件做到极致、在某个细分市场绝对领先但鲜为人知的“隐形冠军”企业，我国拥有的“隐形冠军”企业数量较少[15]，如果有国外的“隐形冠军”企业切断上游供应链，可能导致我国国内的整个产业链瘫痪（西蒙和杨一安，2019）。
从产业看，我国产业体系完整，但是多数产业在全球分工体系中处于价值链中低端位置，产业转型升级受制于关键技术、材料的研发与生产。例如，我国液晶面板产业规模大、应用人才多，但从四代生产线一直到目前的十代生产线，仍必须购买国外关键技术和材料才能生产，一旦外方断供，上百亿元的生产线就面临停产危机。再如，从美国进口一部在我国组装的苹果手机，我国仅能分享3.6%的附加值，按手机零售价计算则不到2%（众石，2011）。产能严重过剩频发集中反映了供给效率较低。例如，为应对1998年亚洲金融危机和2008年全球金融危机所带来的钢铁、水泥、电解铝等行业产能过剩等，几乎每一次应对外部冲击、扩大内需都会出现部分行业产能的严重过剩，而且过剩产能很难靠市场机制出清。
从民生领域看，优质教育、优质医疗、优质养老服务供需矛盾尖锐，上学难、就医难、养老难成为社会焦点和居民普遍焦虑的难题。基本公共服务分配不均的现象普遍存在。
从城乡地区看，广大农村及中西部、东北地区更多依靠土地和自然资源、更少依靠创新要素发展，其供给体系的质量不高，与城镇、东部发达地区的供给水平存在较大差距，部分地区的供给能力近年来甚至出现下降趋势。
从供给主体看，上述供给结构问题与供给的所有制结构不合理密切相关，竞争性领域国有供给多、民营供给少，公共领域民营供给长期受到抑制，加剧了供需的结构性矛盾。
从人与自然的关系看，生态环境严重破坏带来较多劣质供给。近年来污染治理取得了明显成效，但据《2017中国生态环境状况公报》，全国338个地级及以上城市中，70.7%的城市空气污染指数超标，地表水1940个断面中Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类占32.1%，全国2591个县域中，生态环境质量为一般、较差、差的县合计占68%。劣质生态环境严重危害人们的生命健康，危及永续发展。
（二）投资体制机制不健全是供给结构问题的重要原因
供给结构问题主要由投资结构问题导致，产生投资结构问题的根本原因是社会资本的市场化配置机制、政府投资的科学决策机制、政府投资决策的公众参与机制不健全。
1.社会资本的市场化配置机制不健全
社会资本的市场化配置机制不健全导致市场优胜劣汰机制难以充分发挥作用，以严重过剩产能为典型代表的低效供给无法通过竞争而被市场淘汰，以减少环境污染或提供优质生态产品为代表的高效供给则缺乏内在激励。
社会资本的市场化配置体制机制不完善妨碍市场优胜劣汰，是导致产能严重过剩频发的主要原因。地方政府出于促增长、增税收、保就业等的需要，常常运用地价减免、能源低价、财税支持、排他性政府采购、协调金融机构支持等优惠政策招商引资，土地、金融、能源等基础性要素的市场化价格形成机制不完善，为地方政府动用这些政策工具提供了可能。竞争性领域的国企投资决策责任约束机制不健全，企业股权融资和债权融资也未形成强约束，企业特别是国企在扭曲的成本收益预期下极易盲目扩大投资。当市场需求下降、产能严重过剩出现时，地方政府常常出于社会稳定等方面的考虑，阻止企业退出市场，部分国有金融机构基于经济效益以外的考虑，也会为产能过剩的国企提供融资支持，维持企业僵而不死，政府补贴、廉价信贷和行政阻碍使过剩产能难以被市场竞争所淘汰，市场不能及时出清。
从典型行业对照看，资本配置市场化程度越低，行业创新能力和市场竞争力越弱。纺织、家电、汽车三个行业在行政保护、市场化程度方面差异显著。改革开放后，政府对纺织行业逐渐放松管制，所以纺织行业市场化程度高、竞争充分、行业出口能力强。近年来，纺织行业加快从产品出口转向对外投资，从贴牌输出转向品牌输出，一批实力较强的民营纺织企业纷纷通过海外并购拓展产业链，表现出较强的国际竞争力。自20世纪90年代开始，一批家电企业在激烈的市场竞争中成长起来，产品开始打入国际市场。加入世界贸易组织以后，家电行业取消了此前由国家主导引进关键设备、成套技术和生产线的做法，逐渐放开市场准入，开放竞争。当前，我国家电行业已形成若干个销售额过千亿元、全球布局的龙头企业。对于汽车行业，我国政府一直高度重视，“七五”计划明确汽车制造业的支柱产业地位，1987年提出“三大三小”重点布局，1994年出台《汽车工业产业政策》，2004年出台《汽车产业发展政策》，2009年出台《汽车产业调整和振兴规划》等，对行业进入设置了很高的门槛，希望通过财税、贷款、资本市场融资优惠等方面的支持政策做大做强汽车产业，但至今汽车制造业的自主研发能力都较弱，关键零配件仍需依靠进口。据中国汽车工业协会数据，2017年我国汽车自主品牌率只有43.9%，其中90%为5万～8万元低价位车型。不难发现，行政保护少、开放竞争早、市场化程度高的纺织、家电行业，其技术创新能力和国际竞争力较强，反之如汽车制造业，政府一直想通过保护政策助其做大做强，但至今其市场竞争力仍较弱。
从民生服务看，市场化配置机制不完善是优质民生服务供给少的重要原因。基本公共服务以外的优质民生服务供给，应主要由市场配置资源，通过市场机制供给。但现实情况是，少部分人享有公立名校名医和高端养老的资源，而居民有支付意愿、民间资本有投资意愿的优质教育、优质医疗、优质养老服务供给严重不足。政府对社会资本进入优质民生领域的管制多，民生领域的民营机构与公立机构在土地、税收、社保、职称评定、科研支持等方面待遇不公，导致优质民生服务供需矛盾尖锐。
从生态产品看，市场化配置机制不完善导致环境保护、优质生态供给的成本、收益无法内部化，市场微观主体缺乏内在激励。多年来，我国环境污染防治的法律法规多、层级高，建设项目分级分类环评制度、“三同时”制度等管理制度也比较完善，但环境状况不断恶化，出现了最严的法规与最差的环境并存这种尴尬的局面。其中，确有法规不落实、监管不到位的原因，但是，“绿水青山”未能体现“金山银山”的市场价值，生态环保投入不能取得相应回报，也是重要原因，甚至是主要原因。一方面，生态环境受益范围和受益程度较难认定，成本分担很难达成一致，缺乏有效的市场交易机制，优质生态、环境、资源产品卖不出相应价格，投资者、守护者很难从供给优质生态产品中得到合理收入，融资困难，投资激励缺失。另一方面，生态环境产品定价机制缺失，监管不到位或难以到位，企业破坏生态环境少付甚至不付成本，本应由企业支付的成本被转嫁给社会，逆向刺激了企业在环境保护上违法违规操作。
2.政府投资的科学决策机制不健全
政府投资的科学决策机制不健全导致政府投入支持科学研究和企业创新的效果较差，也造成城乡地区间公共服务设施、公共基础设施等发展水平差距过大。
基础研究和应用研究投入效果较差。科学研究和部分应用研究经费主要来自不同渠道的财政资金，这部分资金的使用管理长期脱离科研实际，违背科研规律。其中最突出的问题是经费使用管理上重物轻人，将需要发挥人的主观能动性的科研活动视同依规则程序行事的行政行为来管理，科研人员不得不在符合经费管理规定上花费大量精力。社会各界长期呼吁改变这些不符合科研规律的做法，但收效甚微。管理部门在出台相关规定时，虽然从形式上听取了相关机构和人员的建议，但合理建议很难落实到文件中。主要原因是决策咨询论证机制、评估机制和决策失误追责机制不健全，公共决策在一定程度上成为行政决策甚至是公务人员的个人决策。
支持企业创新的政策效果欠佳。对以企业为主体、市场为导向的开发研究和部分应用性基础研究，每年财政支持力度并不小，但效果长期受到社会质疑。政府大力支持的企业的技术创新效果常常不如那些获政府支持很少的企业，如通信领域的中兴与华为就是比较典型的例子，互联网领域的阿里、腾讯、京东等都不是政策支持的重点，新能源汽车领域大面积骗补更是让社会怀疑巨额财政资金的使用效果。从客观原因看，管理部门信息不充分是重要原因，从主观原因看，支持政策的决策咨询论证机制不健全以及决策失误追责机制缺失是重要原因。在少有决策责任约束的情况下，追求眼前和短期效果、社会轰动效应的功利性决策难以避免，而这些决策的实际效果很难经得起时间的检验。
城乡地区间供给能力差距较大。乡村和内陆地区的供给水平较低有市场按照效率原则配置资源的原因，也有政府投资在城乡地区间分配差距较大的原因。我国幅员辽阔，各地发展条件和发展水平差距大，根据发展进程阶梯化拓展发展区域，可以发挥回旋余地较大的优势。这需要政府适时地科学决策，通过政府投资的适度先行，引导社会资本转向乡村、内陆地区。但是，政府投资的科学决策机制不健全，基础设施投资过度强调支撑产业发展，发展条件较差的内陆地区、老少边贫地区的基础设施投资支持不够，导致乡村和内陆地区的供给能力长期较低，反过来也制约城市、沿海地区供给水平的提升。
3.政府投资决策的公众参与机制不健全
政府投资决策的公众参与机制不健全，公共决策更多地表现为行政决策，主要是对上负责，导致普遍性民生投入不足，有限民生投入明显分配不公。
民生投入普遍不足。以公共财政为资金来源、投向公共领域的政府投资，实质上是政府受资金的终极所有者——城乡居民的委托所进行的代理行为，理应遵照和体现所有者意愿。但是，由于政府投资决策的民主化水平有待提高，特别是公众参与决策机制不健全，地方政府的投资决策体现政府意图较多，尊重公众意愿不足。基础设施和民生产品的经济增长、财政增收效果不同，基础设施建设可以直接带来经济增长，还可以降低物流成本，提高企业经济效益，促进地方经济发展和财政增收，有些投资可以通过收费回笼资金，而教育、医疗、文化、体育、养老等民生事业财政增收效果不明显，因此地方政府特别是基层政府更重视基础设施建设，对民生事业的关注程度明显不足。
基本公共服务差距过大。基本公共服务涉及每个个体的生命健康和发展起点，是社会公平正义的最直接体现，城乡间、地区间、不同人群间的基本公共服务设施理应实现均等配置。但是，政府投资决策的公众参与机制和公众对行政决策的制约监督机制不健全，导致基本公共服务均等化成效不明显。典型的现象有两种：一是重视中心、忽视外围。行政层级越高，话语权越大，下级通常不敢与上级在事权和财权上讨价还价，造成优质公共服务资源更多地集中于中心城市、核心区域。与这些中心城市地理距离越远的中小城市、乡村，公共服务水平越差。二是追求“锦上添花”，忽视“雪中送炭”。部分基层政府盲目攀比，“贪大求洋”，不切实际超高标准地投巨资打造示范中学、高档医院、花园广场等，挤占了基本公共服务所需的民生投资。此外，事权下沉，相应的财权却交叉重叠、责任不清，造成基层政府对提供基本公共服务缺乏责任感，资金投入少，服务效率低，进一步加大了基本公共服务上的差距。