第2章 法治素养与法治教育

第一节 法治素养

一、素养

（一）素养的内涵

“素养”二字，按照《新华字典》的解释：“素”指平素、向来；“养”指教育、训练。《辞海》对“素养”一词的定义：第一，修习涵养；第二，平素所供养。

“素养”一词最早出现在《汉书·李寻传》：“马不伏历，不可以趋道；士不素养，不可以重国。”在这个典故中，素养的含义指，如果需要一个人对社会作出更大的贡献，就应该给予他一些训练和教育来提高他的能力，这样才能为国家所用。换言之，素养就是一个人的修养。

宋代陆游《上殿札子》：“气不素养，临事惶遽。”元代刘祁《归潜志》卷七：“士气不可不素养。如明昌、泰和间，崇文养士，故一时士大夫，争以敢说敢为相尚。”《后汉书·刘表传》：“越有所素养者，使人示之以利，必持众来。”

可见，素养指“修习涵养”。素养的近义词是修养，修养的含义包括高尚的品质，在知识技能等方面达到的水平，完善行为规范，形成待人处事的态度。从广义上讲，素养包括道德品质、外表形象、知识水平与能力、人格特质等各个方面。

素养作为一种品质，不是先天固有的，而是后天养成的。这种品质，不仅因“教化”养成，而且因“阅历”自成。也就是说，无论从事什么工作、充当什么角色，无论接受过系统教育、培训与否，事实上，每个人都会面对特定的生活情境而表现出各自的素养。说到底，实践是滋养素养的源泉；素养是人们生活经验的结晶，是体现综合性品质的“教养”。

（二）素质与素养

素质与素养是两个不同的概念。

《辞海》对素质一词的定义有以下三个方面：第一，人的生理上生来具有的特点；第二，事物本来具有的性质；第三，完成某种活动所必需的基本条件。

素质就是一个人在社会生活中思想与行为的具体表现。在社会上，素质一般定义为：一个人文化水平的高低，身体的健康程度，以及家族遗传给自己的惯性思维能力和对事物的洞察能力、管理能力和智商、情商层次高低以及与职业技能所达级别的综合体现。

人的素质包括自然素质、心理素质和文化素质。素质是在遗传条件与环境教育的结合中发展起来的，而人的素质一旦形成就具有内在的相对稳定性。所以，人的素质是以人的先天禀赋为基质，在后天环境和教育影响下形成并发展起来的内在的、相对稳定的身心组织结构及其质量水平。素质往往是一种衡量评价的指标。

素养可定义为：一个人面对问题时的视野和底蕴，表现出来的修养、涵养、品质。它包括文化素养，道德素养、政治素养、法治素养等，属于大文化范畴，对认识过程、思考过程、决策过程起作用。素养往往体现在生活情境和解决问题的过程中。

可见，素质是人的生理上原来的特点，或者通过后天的努力而形成的完成某种活动所必需的条件。它与生俱来的生理特征与遗传有关，如身体素质。素养是一个人在从事某项工作时应具备的品质与修养，是一个人在品德、知识、才能和精神等诸方面的综合体现，主要靠后天的学习、积累和修炼。

（三）知识、技能、能力与素养的关系

怎样理解知识、技能、能力与素养的关系？崔允渤老师用开车来举例：

交通规则是知识，移库是技能。知识、技能要变成能力需要有真实的情境，所以需要路考。路考检验的是知识、技能在真实情境中的应用水平，这就是能力。但有了能力不一定有素养。

什么是驾驶素养？仍以开车做比喻，安全驾驶就是关键能力，礼貌行车就是必备品格，尊重生命就是价值观。比如，遇到黄灯怎么办？如果是具有尊重生命价值观的人，他就知道，到了黄灯必须要停下来或做好启动的准备。再如，交通规则没有告诉人们在没有红绿灯的十字路口如何开车，这是非常考验一个人的驾驶素养的。有驾驶素养的人会主动刹停，先观察，再做决定，这就是价值观与知识、技能的关系。所以，素养不是不要知识，也不是不要技能或能力，但是知识多不一定有素养，能力强也不一定有素养。从能力到素养，一定需要学习主体的反思，是主体发挥主观能动性的结果。因此，教师教的知识、技能或能力是学习的阶段性目标，是通向素养的手段，其本身不是目的。

我们提倡课程育人，就是说，教师不仅要教学生学会读书（知识与技能），还要教学生学会做事（能力），更要教学生学会做人（素养）。这就是核心素养与知识、技能的关系。

可见，素养是知识、技能、能力、价值观的综合，是人内化了的综合品质，表现出为人处世的涵养和精神境界。

二、法治

（一）法治的概念与渊源

分析法治素养，先要弄清楚什么是法治。

在我国，“法治”一词最早见于先秦诸子文献中。《管子·明法》中说：“以法治国，则举措而已。”《商君书·任法》中说：“任法而治国。”《韩非予·心度》中说：“故治民无常，唯治为法”。《晏子春秋·谏上九》：“昔者先君桓公之地狭于今，修法治，广政教，以霸诸侯。”《淮南子·汜论训》：“知法治所由生，则应时而变；不知法治之源，虽循古终乱。”《史记·蒙恬列传》：“高有大罪，秦王令蒙毅法治之。”这些古代思想家都把“法治”作为与“礼治”相对的治国方略，是一种“以法治国”，不是现代意义上的“依法治国”，尽显在专制制度下法的工具性特征。

真正意义上的“法治”内涵的界定，源于古希腊，亚里士多德最早提出“法治”理论，他在其《政治学》一书中对“法治”进行了明确阐述，认为“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订良好的法律。”他认为法治的核心问题是“普遍的服从”“良好的法律。”亚里士多德的“法治”思想成为此后研究法治理论的基础。

罗斯科·庞德认为：“法治则是一种与人治相对应的治理社会的理论、原则、理念和方法。”从亚里士多德和庞德的观点来看，一般认为法治是一种社会制度和一种社会意识。

在当代，“法治”问题仍为多数法学家所关注，但其确切含义依然不很清楚。法治的英文就有rule of law（法的统治）、rule by law（依法统治）、rule according law（根据法的统治）、government by law（依法治理）、government through law（通过法律的治理）等不同的说法。它被认为是“一个无比重要的、但未被定义，也不是随便就能定义的概念”。如，《布莱克法律词典》中的“法治”指，“政府必须要按照法律制度办事，而非个人偏好；司法判决也如此，要公平公正，绝不能受诉讼当事人的身份或者法官个人情感的影响”。

在17、18世纪，西方对法治概念的解释是在资产阶级革命的大背景中展开的。新兴的资产阶级思想家和政治家将法治定义为“以确定的、经常有效的法律来进行统治”，其目的是为了制约政府权力，保障个人自由权利。如，洛克认为，法治是“无论国家采取什么形式，统治者应该以正式公布的和被接受的法律，而不是以临时的命令和未来的决议进行统治。这些法律对任何人都一视同仁，并不因特殊情况而有出入。”法国的孟德斯鸠认为：“法治意味着不强迫任何人去做法律所不强制他做的事，也不禁止任何人去做法律所许可的事。”

19世纪以来，法治解释一方面还传承近代以民主、自由、平等、人权为价值取向的思想，另一方面也开始走出政治哲学的解释框架，并重新审视法治的内涵。英国学者哈耶克认为，“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约——这些规则能够使人们明确地预见到在将定情况下当局如何行使强制力，以便根据这种认知规划个人的事务”。在近现代西方，戴雪的法治理论具有重大影响，被认为是“最为著名的法治概念”，其在《英宪精义》一书中指出，“法治本身由三个要素组成：第一，法律具有超越包括政府广泛的自由裁量权在内的任何专制权力的至高无上的绝对权威；第二，任何公民都必须服从在一般法院里实施的国家一般法律；第三，权力不是建立在抽象的宪法性文件上，而是建立在法院做出的实际判决上。”

概括而言，西方通常是在以下几种意义上来直接定义法治：①法治是国家或政府必须服从的某些原则；②法治是制约国家或政府权力的强制权力；③法治是一种社会普遍存在法的观念；④法治是通过普遍的规则约束政府行为，维护个人自由权利的制度；⑤法治是实施法律规范的原则、方法和制度的总和。

马克思和恩格斯关于法治的言论，都是从其性质上讲，而没有涉及其内涵。如马克思在《政治经济学批判》中提道，“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系”，指出了法的物质性。

近代中国关于“法治”的理解，多受到西方思想家的影响，很多解释也大多借鉴了西方的说法。如梁启超在《中国法理学发达史论》中提出：“籍日有之而要不能舍法以为治，则吾敢断言也。故法治者，治之极轨也。”在梁启超看来，法治就是法的统治。

国内学术界对“法治”的内涵进行了深入的探讨，既借鉴了西方学者的一些观点，又结合了中国的实际，虽然至今没有达成一致，但其内涵可以基本概括为以下几个方面：

法治是一种国家治理方略。赋予法律至高无上的权威，以完备的法律体系为主要工具，以通过法律约束限制任何组织和个人的权力为核心和本质特征，以保障公民权利和自由为基本目标，要求科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。当前我国的基本国策“依法治国，建设社会主义法治国家”，就是在这种意义上使用法治概念。在这种意义上，法治有两个对立面：一是“人治”，二是“德治”。

法治是一种原则和思想。它要求一个社会当中的主要社会关系都要与法律相关联，并由法律来调节，因此，整个社会的关系由法律连接在一起。而在所有的法律当中，宪法是根本大法，具有最高的法律地位和法律权威，它能调节社会当中最基本的社会关系。如20世纪90年代初编著的《法学大辞典》对“法治”是这样解释的，“法治是主张严格依照法律来治理国家的原则和思想”。学者李步云提出：“现代法治要求在法律制定和实施的各个环节上贯彻民主原则，实行立法权、司法权和行政权的分离和相互制约，实行司法独立，严格做到法律面前人人平等，体现法律的正当程序原则。”

法治是一种秩序和追求的状态。这种秩序使公共权力与个人权利相区分，它会充分保护和尊重个人权利，并且监督和保证公共权力的合理运行。如曾庆敏在《法学大辞典》中提出：“它以一定阶级的民主政治为前提，任何国家都有法，但只有民主制的国家才能实行法治。”程燎原教授提出要“以宪法和法律支配权力是法治的根本”“现代法治以保护公民权利为宗旨”。

概括来看，法治具有四方面的社会内涵：法治是一种治国方略和社会调控方式；法治是一种依法办事的原则；法治是良好的法律秩序；法治是一种具有价值规定的社会生活方式。

从观念形态上看，法治是建立在民主、自由、平等、人权、宪政基础上的立国、治国的思想理论。

从制度层面上看，法治是以法制为载体的一整套制度和原则的体现，其中包括人民当家作主、法律面前人人平等、依法办事、依法行政、司法独立、权力制约和监督、正当的法律程序等。

在运行形态上，法治包括立法、执法、司法、守法和法律监督的全过程和运行机制。

也有学者把法治归纳为五层含义。第一，法治是一种宏观的治国方略。第二，法治是一种理性的办事原则。第三，法治是一种民主的法制模式。第四，法治是一种文明的法律精神。法治是人类文明的标志之一，法治包含着法律至上、权利本位、权力制约、正当程序等精神。第五，法治是一种理想的社会状态。法治是一种秩序，也是一种社会理想。姚建宗认为，法治的核心乃是法律至上权威的确立和社会主体行为自治与独立平等人格的养成。

改革开放以来，我国学者所倡导的法治指“依法治国”，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，逐步实现社会主义民主的制度化、法制化。依法治国体现出来的既是治国方略，又是治国理念。本质上体现了法治的目标价值和精神实质。因而在实现依法治国、全社会法治化的过程中，坚持人民是法治的主体，党的领导是根本保证，人民当家作主是实质。公民法治观念的状况是关乎社会主义法治国家建设成败的关键。“如果社会成员具备了现代法治意识，则意味着他们不但会遵守法律、服从法律的安排，更能够用理智的双眸观察现行法律的运转情况，以一种积极的态度去分析法律、评判法律制度运行的有效性。”

综上所述，我国对法治的理解与西方趋同，这种趋势更有利于彼此之间的相互交流与借鉴。

法治包含两个部分，即形式意义的法治和实质意义的法治，是两者的统一体。形式意义的法治，强调“以法治国”“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制。实质意义的法治，强调“法律至上”“法律主治”“制约权力”“保障权利”的价值、原则和精神。形式意义的法治应当体现法治的价值、原则和精神，实质意义的法治也必须通过法律的形式化制度和运行机制予以实现，两者均不可或缺。

法治既是整个人类社会共同的文明成果，代表着人类社会数千年来在政治、经济和社会管理方式上的理性思考与选择，又是一个国家在特定的政治、经济和文化条件下依据法治规律所创建的现代治国模式。相对于封建社会“君权”或“神权”至上的人治与神治，法治是人类社会发展中的一个巨大进步，是当今世界各国几乎普遍选择的一种治国方式。

（二）法制与法治

“法制”与“法治”两者既有密切联系，又存在较大区别。

首先，“法制”与“法治”具有很大的区别。

“法制”一词古已有之。《礼记·月令篇》中说：“命有司，修法制。”《管子·法禁》中说：“法制不议，则民不相私。”《商君书·君臣》中说：“民众而奸邪生，故立法制，为度量以禁之。”“法制明则民畏刑。法制不明，而求民之行令也，不可得也。”韩非也有“明法制，去私恩”的说法。在这里，法制解释为法律和制度，更侧重于惩罚、刑律手段。

我国法学界对“法制”含义大体有几种理解：一是静态意义上的法律和法制，即法律制度；二是动态意义上的法制，这是一个多层次的概念，不仅包括法律和制度，而且包括法律制定、法律实施、法律监督等一系列活动和过程，是立法、执法、守法和法律监督等内容的有机统一体，其中心环节是依法办事。

具体来说，法制与法治的区别是：

产生时间不同。静态意义上的法制是统治阶级按自己的意志通过国家政权建立起来的法律和制度的体系。基于这种理解，法制应该在奴隶社会就产生了，而现代意义上的法治则是到资本主义社会才真正产生。

达成的目标不同。法制是国家按照统治阶级意志建立起来的法律和制度，包括立法、执法、守法。强调“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，重点是依法办事，公民守法为先。而“法治”是以人民为主体，意为使国家和社会管理制度化、法制化，强调“良法善治”，不以“人治”的主观随意性。要求“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，法治要求公民不仅要守法，还要参与国家的立法、执法、司法等国家管理，是主人翁意识的体现。

与民主的关系不同。民主是统治阶级中的大多数人行使国家权力的一种国家制度，只有在法治社会中，才能避免国家权力被少数人垄断，才能实现真正的民主。虽然在一定意义上说，法制是民主的体现和保障，但法治对于民主来说，更具有决定性作用。

我国著名法学家郭道晖先生认为，“法制”（Legal System）与“法治”（Rule of law）两个概念之争，“表面看来这只是名词之争，实际上有观念上的差别，表现在主张还是否定‘法律至上’的争论上；也体现在‘工具论’的法律观和‘价值论’的法律观的分歧上”。

由此可见，从我们今天的角度和汉语语言的理解来看，“法制”与“法治”完全是两个意义不同的概念。因此，一般不应当在认识上和使用上将它们混淆。“法制”与“法治”又是紧密相关的。

首先，“法制”与“法治”是紧密相连的，都是一定经济基础的上层建筑，都为其赖以生存的经济基础服务。“法治”的主要含义是依法治国，即依据现有的法律和制度从事国家管理活动。作为一种理想的治国方略，法治需要完备的法律和制度来体现。可以讲，实行法治，则必须有法制；但有法制，并不一定就是法治。

其次，“法治”是“法制”的目标和价值追求，是“法制”的立足点和归宿。“法制”是“法治”的基础和前提，“法治”是“法制”发展到一定历史阶段的产物，是社会文明进步的必然要求，所以，随着人类的发展，“法制”一定会走向“法治”。

三、法治素养

（一）法治素养的内涵

关于法治素养的概念，须从不同的视角来界定其内涵。

从公民的视角来看，法治素养是公民接受法律调节和规范的社会主体在实践中所形成的关于法治的认知、观念、知识和思想体系的总称；是人们对法律和法律现象的看法以及对法律规范的认同的自觉程度最高的一种意识；是社会主体对权利的法律保障、权力的法律约束、法律的正义性及司法独立性的认识和信仰等的意识综合体。

公民法治素养是公民在日常生活中通过学习和训练，对现代民主国家中的法律规范、法律确立的制度、法律追求的价值的认识、理解、运用能力和信奉心态，对法治含义的理解、对国家法律价值的取向、法律制度的认识，以及对国家法律制度所持有的态度和信念。

可以看出，“个体的法治素养是通过其掌握、运用法律知识的技能及其法律意识表现出来的，不仅包括法治教育层面的学法、知法、懂法，还包括法治的思维、理念和方式等丰富内涵”。

从法学意义上来说，法治素养是人们将法律价值、法律精神内化为人的一种自觉的行为或能力。

从青少年学生的角度来说，学生法治素养是学生通过学校、家庭和社会的法治教育以及自己在日常生活中的学习和训练，对社会主义法治国家的法律制度、法律规范、法治追求和法治精神的认识和理解，并将其内化为自身的一种自觉行为和尊崇捍卫的状态。

具体来说，学生法治素养就是学生了解和掌握个人成长和参与社会生活所必需的法律常识，依法规范自身行为、分辨是非，依法履行自身义务，能够运用法律方法维护自身合法权益，愿意通过法律途径参与国家和社会生活，认同法治的价值追求和道路选择，树立法治观念并形成法治信仰。

综上所述，学生的法治素养应该是经过有组织、有目的、有计划的法治教育和训练，使学生了解、掌握个人成长和参与社会生活必需的法律常识和制度、行为规则，养成守法意识，培育法治观念，践行法治理念，树立法治信仰，参与法治实践，从而形成参与国家和社会生活的法治意识、法治能力和必备品质。

（二）法治素养的构成要素

对于法治素养的构成要素，我国的法学学者的界定也不一致。

李昌祖、赵玉林老师通过公民法治素养评估指标体系的研究，将法治素养体系分为“法治认知”“法治思维”“法治意识”和“法治信仰”四个维度。

有人从“法治知识”“法治意识”“法治情感”“法治能力”四个方面讨论构成法治素养的要素。也有学者认为，法治素养构成要素主要包括法治认知、法治思维、法治意识、法治行为能力、法治信仰等。

在全面依法治国视域下，公民的法治素养还应当是法治角色、法治意识、法治理念、法治精神、法治信仰、法治思维、法治方式、法治文化等方面的高度统一。

综合上述观点，对法治素养的构成中有些概念，有必要做些解释：

1.法治认知

法治认知主要指公民对法治本身、法治与其他社会政治现象之间关系的感知与理解，体现公民对国家法治信息搜集与提取的能力。它包括：①对法治现状的认知；②对法治本质的认知；③对法治功能的认知；④对法治与政治改革间关系的认知；⑤对法治与人治区别的认知。

2.法治思维

法治思维是公民运用法治的概念、逻辑、原则和规范对社会问题进行审视、分析、推理、综合，形成判断和作出决定的思想活动过程。它是在法治理念指导下，按照法治根本要求、精神实质和价值追求，分析、判断，处理现实问题的思维方法和思维过程。它包括：①依宪治国的思维；②良法思维；③程序正义思维；④以制度规范约束权力的思维；⑤公民权利的思维；⑥平等公民的思维。

3.法治意识

法治意识是公民自觉按照法治社会的价值、规则指导行为选择的意识，是在法治认知的基础上形成的对法治的遵守、信任、运用和维护的状态。法治意识可以促进公民观察、参与、影响法治的行为更加具有目的性、方向性和预见性。

法治意识包括：①宪法法律至上的意识；②积极参与法治过程的意识；③权力边界性的意识；④尊重司法公正独立的意识；⑤依法维权的意识；⑥守法的意识；还有权利义务对等意识、规则意识、平等公民意识等。

4.法治观念

法治观念是对法治理性精神和文化意识的抽象，是法治的基本倾向或人们对法治的态度、信念，即对法治价值、法律制度、法官等的认识、反应及其期望等。其核心是法治的实质价值观和法治权威观念。包括：①法律至上的观念；②法律信任的观念；③强化权利观念；④法律面前人人平等的观念；⑤公民观念。

5.法治信仰

在《辞海》中，对信仰的解释是：“对某种理论、思想、学说极其信服，并以此作为自己行动的指南。”法治信仰并非要求把法治视作一种超验的、无须论证的宗教，并非要求盲目地、非理性地崇拜法治。

法治信仰是公民通过实践经验和理性评判，因为法治顺应公平、正义、民主、自由等价值期待，能够有效合理地满足利益需求、调解冲突与维持秩序，从而对法治形成认可、信任与捍卫的意愿。

它包括：①对宪法的信仰；②对法律的信仰；③对法治促进社会公平正义的信仰；④对法治保障个人权利和自由的信仰；⑤捍卫法治尊严的信仰。

法律信仰是对法治的一种心悦诚服的认同感和依归感，是人们对法的理性和激情的升华，是主体关于法的主观心理状况的上乘境界。法律信仰是主体对法律精神内化与法律行为外化的有机统一，是信仰心理和信仰行为的统一。

党的十八届四中全会强调，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。正如美国法学家伯尔曼认为的，“没有信仰的法律将退化成为僵死的法条……而没有法律的信仰将蜕变成为狂信”，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。它不仅包含有人的理性和意志，而且还包含了他的情感，他的直觉和献身，以及他的信仰。”

6.法治精神

有学者认为，法治的精神内涵有以下几层：安排国家制度、确立法律与权力比值关系的观念力量；一种相对稳定的、为保持法的崇高地位而要求人们持有的尚法理念；反映法律运行的内在规律，对变法具有支配、评价等作用，在遇有权力涉法行为时能传导公众产生排异意识并最终指导人们认同法律的权威。

社会主义法治精神至少应包含主权在民、人权保障、权力制约、法律平等、程序正当、法律至上等六个方面的内容。

法治精神表现为平等精神、宽容精神、民主精神、自由精神与人权精神等各个方面。

法治精神既涵盖了善治精神、民主精神，也体现了人权思想、公正思想、理性思想与和谐理念等多位一体的精神内核。

应当说，上述学者的理论原点不尽相同，对法治精神的归纳也不完全一致，但他们都从不同角度、不同层面阐述了法治精神及其价值导向。

总之，法律至上是法治精神的第一要义，公平正义是法治精神的价值追求，保障人权是法治精神的精髓所在，权力制约是法治精神的重要原则，社会和谐是法治精神的最终归宿。在法治社会里，对公民而言，“法无明文禁止即自由”，法律就是为自由和权利设定的边界。这其中透出精神层面的内容也就构成了法治精神的主要内涵。

（三）学生的法治素养

《青少年法治教育大纲》首次提出了法治素养的概念，并明确提出法治素养是学生综合素质的重要组成部分。通过法治教育培育和提升青少年的法治素养，是全面依法治国，加快建设社会主义法治国家的基础工程。

青少年作为公民中的特殊群体，对其法治素养的要求也有特殊性。具体来说，学生通过法治教育，使自己养成守法意识；规范行为习惯，培育法治观念，增强运用法律方法维护自身权益、参与国家和社会生活的意识和能力；践行法治理念，树立法治信仰，参与法治实践，形成对社会主义法治道路的价值认同、制度认同，成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

学生的法治素养包含不同的层面，有内在理念层面的，如法律的信仰、意识、知识等；有外在行为层面的，如法律的习惯、行为等；有偏重感性层面的，如法律情感、法律心态等；有偏重理性层面的，如法律认知、法律推理、法律价值评判等。可以说，学生的法治素养是一个内隐性和外显性相互结合的整体。

内隐性表现为要将现代法治精神，通过环境熏陶、教育、灌输、引导、实践等形式内化为学生的一种内在理念，即崇尚法的权威，树立宪法和法律至上的观念，树立正确的权利、义务的观念，树立积极的守法心态、正确的法律价值取向等。

外显性表现为严密的法律逻辑思维能力、丰富的法律文化知识、良好的法律行为习惯，以及较强的法律实践和运用能力。学生的法治素养是反映学生对法治的内在理念以及实施相应法治行为的知行合一的综合品质。

法律素养、法制素养和法治素养三者是递进式的包含与被包含的关系。

法律素养强调的是主体所具有的学法、知法、懂法、守法、用法的状态和程度，着眼于公民权利的保障和义务的履行。

法制素养是在法律素养的基础上，通过静态和文本层面法律制度体系的完善，凸显主体对法律规定的服从、对法律秩序的维护和对法律权威的认可。

法治素养则是在法制素养的基础上，进一步构建动态的、规范化的“法”的运行机制，重视主体作为权利主体对立法、执法、司法活动的民主参与和主动监督，强调宪法法律的最高权威，强调法律面前人人平等、公平正义的理念。

第二节 法治教育

一、法治教育的内涵

法治素养的培育与提高离不开法治教育。对于法治教育的内涵，因教育对象不同，国内外学者给其界定的内涵和外延也不尽相同。

从公民角度来看，法治教育是有计划、有目的、有组织地以传授基础性法律知识为主要内容，将“依法治国”方略，包括依法治国的思想、原则、制度等多方面内容对公民进行宣传和教育，着重培养其法治意识并使其树立法治信仰的教育活动。弘扬法治精神，进行社会主义法治教育，其本质在于弘扬社会主义法治所包括的法律至上精神、民主精神、公正理性精神等，并使其深入人心地内化。

从青少年角度来看，对一般大众和非法律专业的学生而言，法治教育指对一般法理的认识和法律内容的了解。正如伯尔曼所认为的那样，法治教育并非专业人员的职业教育，而是一种普通教育课程，以使学生在法治教学和活动中养成守法、知法、崇尚法治的精神，以建立依法而治的民主社会。

1978年，美国律师协会青少年公民教育特别委员会第一届年会把“法律学习”（Law Studies）改为“法治教育”（Law related Education），并指明法治教育指教给学生相关法律与法律程序、法律体系的知识，利用法律知识解决生活中所遇到的实际问题，以寻求改进美国青少年的公民教育。在1978年法治教育的负责人呈给美国联邦政府的一份报告中，将法治教育界定为“一种有组织的学习经历，它能够给学生和教育者提供机会，可以发展在复杂多变的社会中有效地对法律和法律问题做出回应所需的知识、理解、技能、态度和正确评价”。

综上所述，法治教育应该有以下四个特征：

第一，法治教育是有目的、有计划、有组织的教育活动；

第二，法治教育是对非法律专业人员进行的以培养法治素质为目标的活动；

第三，法治教育的内容不仅包括法律基本知识和规范，还包括以法治价值、法治理念、法治精神为内容的教育；

第四，法治教育需要将法治知识、精神内化为自己的信仰，并指导自己的行为。

二、法治教育的维度

根据法制教育的维度研究，法治教育应有三个维度：

一是法治认知教育。它包括法律基础知识和法治价值的教育。一定科学法律知识是公民法治观念生成、法治信仰意识初步形成的知识基础。贝卡利亚认为：“了解和掌握神圣法典的人越多，犯罪就越少，因为对刑罚的捉摸不定，无疑会帮助欲望强词夺理。”

当代学生应当具备以下几方面知识：一是基本的法律常识，包括学生生活必备的法律规范，以及我国基本的法律制度；二是现代法的基本观念和精神方面的知识，主要是法律的概念、价值、功能和作用方面的知识；三是法治思想、法治价值、法治原则方面的知识。

二是法治思维能力的教育。在现实中，法治观念表现在处理问题的法治思维方式上。法治思维方式会促使学生养成自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的思维习惯和行为方式。

学生的法治素养也体现在现实生活情境中用法治思维处理问题的能力上。所以，法治教育要培养学生运用法律规范维权的能力、正确判断推理的逻辑思维能力、法律程序正当的思维能力、参与法治实践的能力等。

三是法治信仰的培育。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。“一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里。”苏格拉底舍身取法，用生命捍卫法律信仰，确立了公民遵守法律、信仰法律的典范，而这种对法律的内心确认正是现代法治最核心的精神要素。法治信仰的形成离不开法治教育，需要进行法治理念精神的内化教育、法治实践教育、法治社会的理想教育等。

三、从“法制教育”向“法治教育”的转变

随着“法制”到“法治”的转变，“法制教育”也在向“法治教育”转变。如，1995年教育部印发《关于加强学校法制教育的意见》，2002年印发《关于加强青少年学生法制教育工作的若干意见》，2007年7月几部委制定《中小学法制教育指导纲要》，2013年6月出台《关于进一步加强青少年学生法制教育的若干意见》，而于2016年6月颁布的《青少年法治教育大纲》，将“法制教育”深化为“法治教育”，符合法治建设内在逻辑，使国民教育在全面推进依法治国进程中的基础性作用得到了保障，是新时期依法治国历史发展的必然结果。

1.从“法制教育”转化到“法治教育”，体现出党和国家以人为本的教育思想

通过对公民法律知识传授、法治能力培育提高公民的综合素养，改善公民的生活状况，以广大民众的生活需求作为开展法治教育的基础和出发点。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。法治精神的培育离不开以人为本的导向，“法治教育”的根基也在于此。

2.“法制教育”向“法治教育”的转变反映了教育目标与价值的转变

“法制教育”以民众知法、守法为教育目标，侧重于义务与禁令的宣传，以维护社会秩序为核心价值，维护国家的长治久安的价值理念。1995年，在《关于加强学校法制教育的意见》中，国家教委明确规定学校“法制教育”的主要教学目的是通过向学生传授法律基本常识和基础理论知识，使其初步了解和认识社会主义法律制度，最终达到培养守法公民的目的。党的十二大报告继续强调：“要在全体人民中间反复地进行法制的宣传教育，从小学起各级学校都要设置有关法制教育的课程，努力使每个公民都知法守法。”

而“法治教育”则以法文化与法律精神的传授为主，不但让民众知法、守法，更重视培养其用法、信法、护法的自觉意识。确立以宪法为核心的法律信仰为教育目标，帮助公民理解法治的基本价值，培养公民对宪法和法律的认同，形成民主法治、自由平等、公平正义的现代理念，养成良好的公民意识，自觉树立法律至上的法律意识与法律信仰。这意味着我国的法律教育从知识层面提升到了意识层面，以逐步实现文化与精神一体化的教育与传播，最终提高民众的整体性法律素养。只有这样，“法治教育”才能实现其培养目标，法治中国的建设才会有可靠保障。

3.从“法制教育”到“法治教育”凸显了全新的教育模式

初期的“法制教育”，主要是关于法律的规范性教育，在教育方式和路径上，多釆用自上而下、以知识传授和法律宣传为主，从而导致“法制教育”实践操作的单一性、教育成效的有限性，即被动的教育模式。“法治教育”模式由被动到主动转化，目标由民众法律知识的学习转向法律素养的提高，由强调守法教育到培养民众的民主法治意识的养成，使民众对法治理想及其价值发自内心地认同、期待和追求，从而形成坚定信念与忠诚信仰来指导自己的行为。德国教育学家第斯多恵认为：“发展与培养不能给予人或传播给人。谁要享有发展与培养，必须用自己的内部活动和努力来获得。”杜威也强调，人的素质形成不像“物质的东西可以在空间搬动，可以转运。信仰和抱负却不能在物质上取出或插入……已知它们不可能直接传播或灌输”。