中国式现代化与民主研究
在国家治理现代化中实现全过程人民民主[1]
周少来[2]
摘要：在未来国家治理现代化与全过程人民民主的互动提升行动中，如何把全过程人民民主的战略部署落实到位，如何在民主化法治化的轨道上推进国家治理现代化进程，将是中国共产党长期执政和治国理政的根本政治保障和根本制度基础。从执政党的民主执政、国家治理的民主体系、政府治理的民主行政、社会治理的民主共治、基层治理的民主自治等各个层面和各个领域，加强和巩固国家治理现代化的全过程人民民主基础，真正把全过程人民民主和人民当家作主落实到国家治理和社会治理的各个环节，将是构建中国特色社会主义国家治理现代化的基础性工程，也是保证中国共产党长期执政和国家长治久安的制度性根基。
关键词：国家治理；现代化；全过程人民民主
中国的全过程人民民主，是自主探索民主发展道路的社会主义民主，是在当代中国革命、建设和改革开放的伟大历史进程中不断发展完善的，是国家治理现代化的政治保证和内在构成。全过程人民民主，是习近平总书记关于社会主义民主政治思想的重大理念创新[3]，是对当代中国社会主义民主本质特征发展规律的总结，是对人民当家作主有效实现形式的实践经验的提升，也是未来中国民主发展完善的纲领性指导理念。随着当代中国现代化进程的不断推进和全面发展，全过程人民民主与国家治理现代化必将相辅相成、协同共进，必将奏响中华民族伟大复兴的宏伟乐章。
国家治理的现代化，民主是基础，法治是保障。全过程人民民主，对未来国家治理现代化中的民主发展和民主提升作出了全面系统的阐述，对中国人民民主的性质、宗旨、核心、特征和实现路径，都有深刻明确的理论概括和实践指导。习近平总书记明确指出：“我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。”[4]着眼于全面实现第二个百年奋斗目标伟大战略，从未来国家治理现代化的大视野来看，推进中国全过程人民民主发展完善的具体实现机制建设，涉及执政党、国家、政府、社会、基层等各个方面民主的全方位提升。
为了更好地落实全过程人民民主的重大理念，更快地推进国家治理体系和治理能力的现代化，依据党政公共权力“纵向到底、横向到边”的治理格局，实现全过程人民民主的现实机制，也应该相应地贯彻“纵向到底、横向到边”的全面落实原则。健全人民民主的制度体系和实现机制，保障公共权力的实施过程，也必然是对公共权力的民主监督过程，从国家治理和公共权力的各个层级、各个领域和各个方面，全面落实全过程人民民主的实现机制，真正保障人民当家作主；不断推动全过程人民民主在国家和社会生活中的全链条、全方位、全覆盖目标的实现，在国家治理现代化中实现全过程人民民主，在全过程人民民主的实现中保障国家治理现代化。
一 从党的长期执政层面，巩固党科学执政、依法执政的民主基础
中国共产党的长期执政和领导核心，是历史的选择，人民的选择。中国共产党是中国革命、建设和改革开放伟大事业的领导核心，在国家治理体系中处于“总揽全局、协调各方”的政治核心地位，因此是国家治理现代化的领导组织协调核心。这是中国国家治理现代化的政治优势，也是中国国家治理现代化与全过程人民民主，能够实现协同推进的制度优势[5]。如何把中国共产党长期和执政的制度优势，转化为国家治理现代化的治理效能，最为关键的是巩固中国共产党科学执政、依法执政的民主基础和民主保障，因为中国共产党是长期执政的执政党，各级党组织是国家治理各个层面和各个领域的政权核心，也是各个层面和各个领域的权力中心、组织中心和资源中心，具有“总揽全局、协调各方”的领导核心地位和组织协调优势，具有统一领导、总体协调的政治功能和治理绩效。
中国共产党一贯高举民主的旗帜，坚持“党内民主是党的生命”，不断坚持和推进党内民主的建设和完善。因此，哪里有执政党的组织和权力，哪里就应有党组织权力运行的民主制度和民主保障，健全党的民主执政和党内民主的制度保障和监督机制，应是党科学执政、依法执政的坚实民主基础。一是不断健全党的集体领导制度，坚决落实党的民主集中制原则，各级党组织要严格“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由集体讨论、按少数服从多数作出决定”[6]。坚决以党内民主遏制党内官僚主义和形式主义的蔓延趋势，以党内民主的生动活力，不断保证党的政治生命和执政能力。二是依据党章规定，落实党员主体地位，保障党员民主权利的充分实现，不断开拓党员参与各级组织决策和监督各级组织活动的机制和路径，以地方和基层党组织党员的广泛民主参与，保证地方和基层党组织的民主制度和民主作风的真正实现，不断完善党员民主权利实现的制度机制，增强每一位党员参与党内事务的积极性、主动性和创造性。三是不断开拓人民群众参与和监督基层党组织的渠道和路径，鼓励探索人民群众评议监督党的领导干部的民主考评机制。如探索基层民众考评乡镇、县市主要领导的制度化考评机制，加大基层民众的民主评议在乡镇、县市领导干部选拔任用中的意见权重；如借鉴在基层党组织书记选举中曾经实现的“两票制”探索（基层党组织书记当选，一要有基层群众的信任票，二要有基层党员的选举票）。真正推动以人民民主激活党内民主，以党内民主有效带动人民民主，形成党内民主与人民民主互动协同的良好政治生态。同时，通过各级党组织党内民主的有效实现和民主机制的良性运行，真正遏制各级党组织出现的党内官僚主义和形式主义等不良倾向，以基层党组织的民主制度建设奠定基层治理现代化的民主基础。
二 从国家治理制度体系层面，巩固人民当家作主的民主基础
“一切源于人民，一切依靠人民，一切为了人民”，是中国共产党的初心使命和崇高宗旨的要求，落实于国家治理的制度体系层面，就是不断健全全过程人民民主实现的制度体系和机制。所以，全过程人民民主，是国家治理的根本原则和民主基础，有效推进全过程人民民主，是落实人民当家作主和人民至上的根本实现路径。
各级人民代表大会制度，是当代中国国家治理的根本政治制度，也是人民当家作主的最高实现形式。坚持和完善这一根本民主政治制度，一是落实各级人民代表大会的宪法职责和法律职能，切实落实各级人大及其常委会的立法权、任免权、决定权、监督权。特别是各级人民代表大会及其常委会对“一府、一委、两院”权力运行的有效监督，实行民主监督、有效监督、依法监督，把人民代表大会制度所代表的人民监督真正落实到位。二是加强和提高各级人民代表大会代表的专业素质和履职水平，适度精简各级人民代表，提升人民代表的质量和民主素质。加大人民代表监督和质询各级政府及其职能部门的民主力度，加强各级人民代表与人民群众密切联系的制度化建设，让人民代表真正代表人民参政议政和民主监督。三是不断总结推广地方人民代表大会制度民主创新的经验和机制，保证地方各级人民代表大会制度在地方和基层治理中真正发挥民主功能。如浙江省乐清市人民代表大会常委会创新的“人民听证制度”，在加强人大代表监督本级政府及其职能部门，深化人民民主监督的力度和制度化，推动基层治理现代化等方面做出了实践创新，也是全过程人民民主在地方基层人民代表大会制度民主功能实现方面的有益创新。
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商机构，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是人民民主的重要实现形式，是国家治理体系的重要组成部分[7]。社会主义协商民主，有着深厚的中国优秀文化资源和政治协商的实践探索基础，是中国特色社会主义民主的重要组成部分，是全过程人民民主落实的重要渠道，也应体现在国家治理和公共权力运行的各个层面和各个领域。一是继续坚持推进协商民主“广泛、多层、制度化”的根本发展原则，在国家治理的各个领域和社会治理的各个层级，完善协商民主落地的制度和机制，在国家权力和公共权力运行的所有领域和所有层级落实协商民主机制，使协商民主贯穿履行职能的全过程。因此，必须不断构建民主程序合理、民主环节完整的社会主义协商民主体系。二是重点加强基层协商民主建设。人民群众是社会主义协商民主的主体和协商重点，涉及人民群众切身利益的大量决策和工作，主要发生在基层。凡是涉及基层群众切实利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式，在各个层级、各个方面同基层群众进行民主协商[8]。这是基层治理现代化的协商民主基础。三是不断总结推广基层协商民主创新的实践经验。人民群众是历史的创造者，也是民主实践形式的创造者。如浙江省温岭市在全市范围内开展基层协商民主探索，其坚持20多年的“民主恳谈和参与式预算”，就是基层协商民主的实践制度创新，在推动市级政府及其各个职能部门和基层乡镇街道公共财政的公开化、民主化方面，做出了系统完善、切实有效的民主制度体系，推进了基层民主治理的现代化。
国家治理的制度体系，是实现全过程人民民主的根本渠道和基本路径，是人民群众在国家治理和公共事务中实现民主权利的有效制度保障和实现形式。只有不断在国家层面和地方层面，加强人民民主权利实现和民主监督落实的法律体系和制度体系的建设，用法治化的成果保证民主制度和民主形式的持久落实，才能为人民当家作主的真正实现提供坚实的制度化和法治化支持基础。
三 从服务型政府治理层面，巩固民主行政的民主基础
党和国家各项战略任务和重大工程的部署，最终都需要各级政府来贯彻执行，再好的路线方针政策，如果没有政府高效到位的执行，也会出现各种各样的政策变形和“行政中梗阻”。所以，各级政府治理，是国家治理的贯彻执行层面，是国家政权与基层社会接触互动的中介层面，也是决定党和国家治理现代化能否真正落实到位的关键领域。在中国共产党十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出的“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督”[9]政府治理原则，是“人民当家作主”根本原则的坚持和提升，是现代民主行政和公共行政的根本要求，是全过程人民民主在政府行政领域的落实，也需要在民主行政的制度化和法治化方面进一步加强和巩固。
公共权力的民主运行和民主监督，必须体现在各级政府行政行为的全过程中，这是在政府公共行为中落实全过程人民民主的现实要求。一是在各级政府的公共决策中，进一步健全民众参与决策的制度和机制，真正倾听广大人民群众的心声和诉求，同时吸纳社会各界和专家的合理性咨询结果和专业性建议，以民主化决策的制度机制保证各级政府的科学决策和民主决策，如全国各地治理实践中创新的“公开决策”“协商民主决策”“民主参与决策”的实践探索。二是在各级政府权力运行和重大活动中，有效扩大和吸收企事业单位、各种社会组织和广大基层民众的参与和监督，建构党政统合、多方参与、协同治理的治理体系，整合和汇聚各方力量共同参与政府的基层治理，推动基层治理中“多元共治”的治理体系的构建和实施，如深圳市南山区政府治理中“一核多元、协同治理”治理体系的创新实践，成都市天府新区社会治理中“党政统合、协同治理”社区治理体系的构建，就是地方治理实践中的很好的民主治理创新。三是在政府权力监督制度体系的建设中，加强基层人民代表大会的民主监督功能，保证县乡两级人民代表大会及其代表的民主监督职能在基层治理实践中真正落实到位。同时，进一步开拓和加大各类新闻媒体、各种社会组织和广大基层民众参与民主监督的渠道和力度，真正有效减少体制内资源空耗的繁多“打分考评”，减少整合各级部门的检查考核，健全基层社会参与和公众评议的“民主监督政府”的制度体系，真正发挥“人民政府人民监督”的强大制度优势。用全过程人民民主中的人民监督和民主监督的强大制度力量，来推动和促进民主行政的真正落实，用全过程人民民主的制度功效，巩固各级政府治理的民主基础。
四 从社会治理共同体层面，巩固共建共治共享的民主基础
健全社会治理共同体的民主基础，是国家治理体系现代化的基础性工程，是适应当代中国经济社会变迁和治理转型的必然要求。党的十九届四中全会的《决定》明确提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[10]，相对于党的十九大报告中关于社会治理方面的相关论述，党的十九届四中全会的《决定》增加了“民主协商”“科技支撑”两条原则要求。这是新时代社会治理民主实践探索的经验总结，也是对未来在社会治理中落实协商民主提出的新要求。
当代中国社会的社会治理，是一个流动开放、错综复杂的庞大工程，需要在党政统合的统一下，不断吸纳社会各界力量持续参与治理。这便是党的十九届四中全会《决定》中要求的“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[11]，体现了全过程人民民主在社会治理中的基础性重要作用。
社会治理，是民主社会建构的全域性和基础性工程，涉及党委、政府、企事业单位、人民团体、社会组织、新闻媒体、广大公民等组织和力量，也涉及国家与社会接触互动的广阔中间地带，更是与广大群众的现实利益、生活质量息息相关。因此，只有在社会治理中的公共决策、公共管理、公共监督方面，不断加强全过程人民民主，用坚实的法律规定和政策规范，保证实现民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的全方位覆盖，才能构建共建共治共享的民意支持和社会认同的基础。如通过民主选举保证德才兼备的优秀干部当选，保证权为民所赋和权为民所用；用真正民主协商保证“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数”[12]，保证把协商民主贯穿落实到社会治理的全过程；用民主决策保证人民的意愿和利益诉求得到充分表达，社会治理真正符合和满足人民的切身利益；用民主管理保证人民群众的知情权、参与权、表达权、选择权，保证人民群众真正成为社会治理的主体和能动力量；用民主监督保证人民的民主权利有效实现，发挥全过程人民民主的民主监督持续的制度优势。
这就需要在各个层级的社会治理中，各地各级政府切实开拓民主渠道和民主路径，真正改变政府“大包大揽”的运行惯性和治理惯性，不断完善“党政统合、多方参与、协同治理”的社会民主治理格局。如杭州市在城市治理“背街小巷”改造工程中，就创新出“四问四权”（以问需于民、问情于民、问计于民、问绩于民，落实人民群众的知情权、参与权、选择权和监督权）、多方参与的社会治理模式，在降低行政成本、化解社会矛盾、推动民主治理方面，是一个很好的现代城市民主治理的制度探索。
五 从基层民主治理层面，巩固基层群众自治的民主基础
全过程人民民主的生动实践在基层，基层群众自治制度是当代中国民主实践最广泛、最丰富、最活跃的基层创新制度，构成了国家治理现代化的最坚实底层根基，在全国各地广泛多样的基层治理实践中，发挥着民主基石的作用。
基层民主治理实践，与广大人民群众的日常生活和切实利益息息相关。正因为如此，广大人民群众应是基层治理实践的真正主体，是真正持续能动的创造者和实践者。要真正发挥基层人民群众的自主性、积极性和创造性，就必须让广大人民群众能够真正民主参与基层治理实践，并以有效落实的制度保障基层人民的民主权利，这是全过程人民民主在基层的最生动实践和最鲜活体现。
为了有效推进全过程人民民主在基层的落地实现，应积极做好以下几个方面的工作。一是要依据《中华人民共和国宪法》，不断完善基层群众民主自治的制度体系和制度实效，坚决改变压制基层民主自治活力的行为和现象，真正落实基层民主体系中组织机构和基层民众的民主权利，保障村民（居民）代表大会、村务（居务）监督委员会、村民（居民）议事会、基层群众性自治组织等组织的民主权利的有效落实，通过制度化组织体系的组织健全和有效运转，在基层真正实现全过程人民民主，保证人民群众组织化和民主化力量在基层治理实践中真正发挥功能和作用。二是坚决遏制不断下沉蔓延的基层行政化、官僚化发展趋势，完善地方和基层政府管理的体制机制，通过法律法规性质的制度、规定，清晰明确县、乡、村三级组织的权力清单、责任清单，坚决减少不属于基层组织的强制性、行政化的事务和工作，保证基层民主自治组织有能力保持其本体地位和功能活力，真正代表和维护基层民众的权利和利益。三是构建城乡一体化的平等基层治理体系，通过真实有效的户籍制度、土地制度和城乡流动制度等的深化改革，真正破除城乡二元体制的各种制度阻隔和权利不平等现象，开通和构建城乡要素双向自由流动的开放机制。其一是有效保证两亿多农民工参与城市民主治理的各项权利，有效降低农民融入城市生活的制度门槛和各种制度成本，保证有意愿、有能力长期在城市打工的农民工，尽快低成本地以平等市民的身份融入真正的城市生活，保障其在居住购房、子女教育、医疗保险、养老保险和社会保障方面的平等权利。其二是尽快开放各类城市、城镇居民下乡投资兴业、居住养老的制度渠道和实现机制，进一步有效破除土地制度、户籍制度、社会保障制度等各种制度性束缚和障碍，保障城市各类人才、资源和技术可以顺畅地汇入乡村振兴的伟大事业中。通过中央层面和地方层面的各种制度性改革和体制机制改革，在城乡一体化建设的大格局下，真正构建城乡一体、自由流动、均衡发展的基层治理现代化格局。
当代中国的全过程人民民主的宏大实践进程，能动主体是广大人民群众，创新动力是广大人民群众。“珍惜人民给予的权力，用好人民给予的权力，自觉让人民监督权力”[13]，在完善国家制度体系中健全民主的全过程实现机制，在人民群众基层治理实践中总结民主的创新机制。只有不断激发人民群众参与民主、创新民主的动力和活力，总结推广全过程人民民主的基层实践和创新经验，才能在国家治理现代化的伟大进程中，不断加宽加厚国家治理现代化的民主社会基础。
在国家治理现代化与全过程人民民主互动提升的未来行动中，如何把全过程人民民主的战略部署落实到位，如何在民主化法治化的轨道上推进国家治理现代化进程，将是党长期执政和治国理政的根本政治保障和根本制度基础。从执政党民主执政、国家治理的民主制度、政府治理的民主行政、社会治理的民主共建、基层治理的民主自治等各个层面和各个领域，加强和巩固国家治理现代化的全过程人民民主基础，真正把全过程人民民主和人民当家作主落实到国家治理和社会治理的各个环节，在国家治理现代化的进程中实现全过程人民民主，用全过程人民民主保证国家治理现代化的实现，将是构建中国特色社会主义国家治理现代化的基础性工程，也是保证党长期执政和国家长治久安的制度性根基。
Realizing Whole-Process People's Democracy in the Modernization of National Governance
Zhou Shaolai[14]
Abstract: In the future actions of the interaction between modernization of national governance and whole process of people's democracy，how to put the strategic deployment of whole-process people's democracy in place，and how to promote the modernization process of national governance on the track of democratization and rule of law，will be the fundamental political guarantees and institutional basis of the Party's long-term governance and the governance of China. From democratic governance of the ruling party，democratic system of national governance，democratic administration of governments，democratic participation of social governance，and democratic community-level self-governance，strengthening and consolidating the foundation of whole-process people's democracy，and implementing whole-process people's democracy and the people's status as masters of the country in all aspects of national and social governance，will be the foundational project for modernizing the governance of socialism with Chinese characteristics as well as the institutional roots for ensuring the Party's long-term governance，the security and stability of the country.
Keywords: National Governance；Modernization；Whole-process People's Democracy
[1] 本文为国家社科基金重大项目“习近平总书记关于发展全过程人民民主重要论述研究”（批准号：21&ZD006）的阶段性成果。
[2] 周少来，陕西周至人，中国社会科学院大学政府管理学院副院长，中国社会科学院政治学研究所研究员。
[3] 中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的民主》白皮书，人民出版社2021年版，第1页。
[4] 习近平：《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021年版，第336—337页。
[5] 《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，人民出版社2021年版，第65页。
[6] 中共中央宣传部：《中国共产党的历史使命与行动价值》，人民出版社2021年版，第62—63页。
[7] 《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年版，第293页。
[8] 《习近平谈治国理政》第二卷，外文出版社2017年版，第297页。
[9] 《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，人民出版社2019年版，第10页。
[10] 《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，人民出版社2019年版，第13页。
[11] 《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，人民出版社2019年版，第14页。
[12] 习近平：《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021年版，第97页。
[13] 《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第27页。
[14] Zhou Shaolai，Vice dean，the School of Government，University of Chinese Academy of Social Sciences；Researcher，Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences.