欧盟对华政策中的竞争性显著增加

关于欧盟对华政策中合作性、竞争性以及对抗性究竟孰重孰轻、孰先孰后，无论是欧洲还是中国研究界都很难说得清楚。从上述欧盟官方文件的表述来看，通常先讲伙伴，然后是竞争者，之后是制度性对手。但有时也把竞争放在前面。比如，欧盟委员会主席冯德莱恩2021年9月15日在欧洲议会发表年度“盟情咨文”时称，“中国是一个竞争者，甚至是对手，但同时也是战胜全球环境问题以及同14亿消费者进行贸易往来的伙伴”。[28]英国《经济学人》2021年9月25日的封面文章将欧盟的外部战略环境描述为“不再舒适的新世界”，其中认为“俄罗斯是无法预测的威胁”，“美国是心不在焉的不确定盟友”，中国则被看作是“正成为日渐具有挑战性的经济和战略对手”。[29]

应该如何理解欧盟对华政策中的竞争性？

欧盟所指的与中国的竞争，首先是经济和科技上的竞争。欧盟最早将中国视为有力的竞争者主要指的是贸易领域。2006年欧盟发表的对华关系“工作文件”中首次将中国称为其“贸易政策的单一和最重要的挑战”。[30]但当时欧洲认为中国经济的发展总体上给欧洲国家带来的机遇大于贸易上的挑战。[31]然而，近年来，欧盟国家对中国在经济上的不满非常突出，这也成为导致其2019年对华政策文件提出所谓“机遇和挑战失衡”的主要原因。

欧盟2019年对华文件在中欧经济关系部分详细表述了欧方的立场。文件指出，欧盟和中国是彼此的战略市场，平均每天交易超过10亿欧元。但中国“却未能提供市场准入并保持公平的竞争环境”。欧盟对中国的不满集中体现在两个方面，首先认为在中国企业竞争不公平。欧盟认为，中国采取主动的和国家主导的工业和经济政策，例如“中国制造2025”，目的是培养国内巨头，并帮助其成为战略性高科技领域的全球领导者。具体而言，该文件指出，中国帮助巨头占有国内市场，通过选择性的市场开放、许可和其他投资限制使他们免受竞争。包括，对国有和私营部门公司提供巨额补贴；关闭其采购市场；本地化要求，包括数据；在保护和执行知识产权及其他国内法律方面，偏向国内运营商；并限制外国公司获得政府资助的计划。同时，欧盟运营商则必须服从苛刻的要求，作为进入中国市场的先决条件，例如与本地公司成立合资企业或将关键技术转让给中国同行。除竞争不公平，欧盟还认为双方市场准入不对等。欧盟指出，金融服务是缺乏互惠市场准入特别严重的行业之一。尽管中国金融科技和在线支付公司、信用卡提供商、银行和保险公司正在扩大在欧盟的业务，但欧洲运营商却被拒绝进入中国市场。[32]

近年来欧盟出台的一系列措施反映了对中国的竞争、防范和保护主义意识。2017年12月，欧盟委员会发布了一份长达465页的工作文件，称中国存在“重大经济扭曲”[33]，为其对中国商品征收反倾销税提供了“合法性”。2019年4月11日《欧盟外资审查框架法案》正式生效。继2020年6月17日发布《针对外国政府补贴的促进公平竞争白皮书》[34]后，2021年5月5日欧盟委员会正式出台外国政府补贴立法草案。[35]后两项法案可以说主要指向中国。

欧盟对华政策的竞争性除反映在经济和技术领域外，还体现在所谓“价值观”以及国际影响力尤其是政治影响力方面。欧盟将中国视为对手，英语为systemic rival，主要指是制度性方面，尤其指中国“推广不同治理模式”，包括意识形态等（也有将此翻译或理解为“系统性对手”）。欧盟针对中国“一带一路”倡议的态度突出反映了此类竞争心理。2013年中国刚提出“一带一路”倡议之后，欧洲国家和欧盟的整体反应是积极的，并寻求与中国进行合作。中东欧国家与中国通过中国—中东欧合作机制展开合作，在贸易、投资和基础设施建设等方面均取得了进展。欧盟机构的态度刚开始也是正面的。在2015年9月举行的第五次中欧经贸高层对话上，双方重点讨论了“一带一路”倡议、国际产能合作与“欧洲投资计划”对接等问题，并签署了建立中欧互联互通平台的谅解备忘录。当时欧盟委员会认为，互联互通平台将能够更好地协调中国“一带一路”倡议与欧盟的泛欧交通网络政策，推动双方在基础设施、设备、技术与标准等领域的合作，从而为双方创造众多商业机遇，提升中国与欧盟的就业、增长与发展。[36]

这一思路在2018年欧盟公布的加强欧亚互联互通的文件中仍得到了体现。这一题为《连接欧洲和亚洲：对欧盟战略的设想》的政策文件写道，欧盟应利用好中欧互联互通平台机制，加强与中国在基础设施和发展方面的合作，提升市场准入和公平竞争，以及在有关互联互通倡议中遵循国际标准等。然而，与中国展开竞争的含义也开始有所表露。如该文件强调欧盟将把自身地区合作的经验推广到与亚洲的联通建设上，并冠之以所谓“欧洲方式”，即欧盟希望欧亚联通应具有可持续性、全面性，并基于规则。所谓可持续性指的是，从长远的角度达到经济、财政、环境和社会的可持续性。全面性则既指交通、能源、数字方面的联通，也指商品、服务、资金和人员流动。所谓“基于规则”，指的是为确保效率和企业的公平竞争，欧亚联通应遵循国际通行的做法、规则、协议以及技术标准。[37]2021年7月欧盟理事会发布“全球联通欧洲”（A Globally Connected Europe），并要求欧盟委员会最迟在2022年3月前提交一份“具有重大影响力和知名度”的基础设施项目清单。欧盟在该战略中重新明确了其实施互联互通的原则方针包括联通的可持续性，体现在气候和环境、社会、经济和资金等方面，联通的全面性，包括交通、能源、数字和人员，以及联通以规则为基础，保证非歧视和公平竞争。[38]这项战略并未提及中国，但一位参与起草该战略的欧盟外交官称，这份文件当中“写满了中国” [39]。德国外长马斯直截了当地指出，“我们看到中国利用经济和金融手段在世界各地提高政治影响力。对此抱怨是没有用的，我们必须提供其他选择”。[40]该战略还明确指出欧盟联通战略一定要有一个更为“响亮”的名称。不久，在欧洲议会发表年度“盟情咨文”时，欧盟委员会主席冯德莱恩正式宣布将欧洲的联通战略定名为“全球门户”（global gateway）。[41]