二 文献综述
党的十八大以来，逐步明确了党对社区治理的领导核心作用。党的十九届五中全会进一步提出，坚持和完善党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节；在社区治理中充分发挥党建引领的核心作用，依靠基层党组织汇聚多方主体，整合治理资源。对于党全面领导社区治理，即党为何要领导社区治理、党领导社区治理的逻辑原理以及怎样全面领导社区治理，学者们进行了广泛探讨，产生了丰富的研究成果。梳理已有研究可知，主要形成了以下四种代表性的研究进路。
（一）历史—过程视角下的党全面领导社区治理研究
历史—过程视角下的党全面领导社区治理研究主要解决和回应的是“党领导社区治理的历史动因、现实缘由以及实践演变”问题。
一是经济转型和社会结构变化说。大部分学者认为随着改革开放和市场经济的发展，社会实践的变化需要党来引领社区治理。社会整体性、多层面的现代化转型，各级各类不同性质机构组织的出现，价值理念、社会阶层、社会需求、治理主体更加多元化，需要实现党组织融入社会、服务社会、凝聚社会、整合社会的战略目标。社区治理体系和治理能力现代化作为国家治理体系和治理能力现代化的基础性构成，其内涵也较传统的管理和服务有了根本性的提升和转变。进入新时代，在基层党建引领下，社区治理更加强调社区治理主体的多元化、社区治理手段的法治化、社区治理过程的服务化、社区治理机制的精细化，共建共治共享成为社区治理和服务的基本导向。[1]
二是政党合法性和政党使命说。学者指出，社区在本质上不是行政性的组织，而是社会性的公共组织，是社会成员的自我组织，具有很强的公共性和自主性。这决定了党促进社区发育和成长不可能，也不应该用行政资源来推动，而应该用党自身所拥有的政治资源来推动。[2]中国共产党作为区别于西方“选举型政党”的“使命型政党”，通过与时俱进的意识形态话语生产机制、密切联系群众的民意吸纳机制、以党领政的执政创新机制以及从严治党的权力监督机制，实现了对国家的有效治理，并巩固了长期执政的合法性。[3]中国共产党是一种能够有效组织社会的使命型政党，在市场化转型的今天，共产党仍然要寻找新的有效方式加强对社会的组织。
三是社会风险说。这一观点认为，中国在现代化进程中已经步入风险社会，社会在加快转型的同时带来了更多的复杂性和不确定性。这在社区层面表现得尤为直接和频繁，需要加强党的政治建设、巩固集中统一领导。[4]加强党的全面领导以不断增强市民对中国共产党执政的政治认同；深入推进民主建设以不断增强市民对中国民主的政治认同；坚持全面依法治国以不断增强市民对法治中国的政治认同，如此才能使我国政治制度的优势转化为党执政的政治效能，才能不断增强中国社会的凝聚力及市民对党执政的政治认同，从而顺利化解城市各种社会矛盾和社会问题，从容应对城市各种政治风险和公共危机。[5]
四是行政成本说。寻找克服社区治理行政化的弊端的方式，有学者注意到政党的作用。社区行政化是一种不经济、不可持续的社区发展机制，中国城市社区建设需要寻找社区行政化的替代性方案，需要从行政化阶段转向治理阶段。[6]行政化治理导致基层社会陷入“行政有效，治理无效”的治理危机，表现为治理碎片化、治理封闭化和治理等级化，需要打破行政科层组织的结构性壁垒，破解行政化治理造成的基层治理困境。执政党通过发挥政党的组织和政治优势，依托政党的政治整合功能和社会整合功能，促进治理与服务的有效融合，在基层治理场域形成了一种强调政党引领的“超行政治理”模式。[7]
历史—过程研究视角的主要结论是：党全面领导社区治理是在中国不断进入新阶段的现代化进程中发生的，也是中国共产党在长期执政的条件下主动顺应改革开放带来的社会变迁而作出的战略选择。党建引领治理的本质是党对如何应对国家发展与社会变迁的再思考，蕴含着党整合社会的实践与价值的统一。
（二）组织—结构视角下的党全面领导社区治理研究
这一研究视角拟解决的主要问题有：党组织在社区治理结构中的位置，党组织如何嵌入社区治理的结构之中，党组织如何实现社区治理的再组织化。首先，学者们普遍认同社区管理到社区治理这一变化过程中，党组织在社区治理主体结构中始终处于中心位置。多中心秩序容易导致无秩序，为了避免“治理失灵”，在社区治理的多中心秩序中需要把多中心因素整合到社区善治的目标导向中去，社区党组织在其中负有整合和统领的责任。[8]在元治理视域下，我国城市社区治理主体结构应该是“一核多元”的治理结构，“一核”就是中国共产党的领导，在众多的参与主体中，党是唯一的领导核心，是唯一的元治理主体。[9]从城市社区治理的本质来看，“党建引领的政治逻辑、治理重心下移的管理（行政）逻辑、选择性参与的生活逻辑”互相交织，共同催生了社区复合体的结构形式。[10]
“结构性嵌入”被视为党建引领社会治理的实现机制，以嵌入性党建引领社会治理，要依据顶层设计，以主体嵌入、制度嵌入和目标嵌入等多重结构性嵌入机制，实现党建对社会治理的有效引领。[11]党组织从结构、功能、关系、认知四重维度嵌入社区治理，多重嵌入成为党建引领城市社区治理的有效实践。[12]基于“嵌入”功能的维度，有学者将党领导基层社会治理的逻辑概括为“嵌入式治理”，即执政党运用自身的组织资源或者社会精英掌握的组织资源，通过渗透、动员、宣传等方式对整个社会及其群体与个人施加影响，进而将社会纳入有序化的政治参与过程。[13]
有学者研究发现，社区党组织通过规则制定和组织观念塑造，以再组织化机制将原先隐蔽的社会力量激活；社区居民借助党组织搭建的项目化平台，以自组织化机制参与到社区公共事务治理之中，提升了党建引领社区治理的效能。[14]新形势下的区域化党建、网格化党建、智慧党建等突出共建共享、资源整合，呈现为再组织化的另一种形式。[15]城市社区再组织化是新时代城市社区党建引领社区治理的核心目标。新时代城市社区再组织化面临着社区“去组织化”、社区居民之间“弱联系化”和社区党组织作用“边缘化”等问题。为此，以社区团队为党组织的嵌入点，以社会成员需求为发挥党组织和党员作用的导向，强化党建的服务功能，是党建推动社区再组织化实现的重要探索。还有研究发现，社区以再组织化的方式整合党员资源力量，有效地嵌入柔性化介入、精准化管理和多元化支持等多元机制，从根本上改变了传统“单位党组织—党员”的单一管理模式，形成了党员“工作在单位、服务在基层、奉献双岗位”的双重管理模式。[16]
（三）角色—功能视角下的党全面领导社区治理研究
角色—功能视角下的党建引领社区治理研究的核心议题在于讨论“基层党组织在社区治理中的角色定位和治理功能”。就基层党组织在社区治理中的角色而言，有学者认为，社区党组织在联动社区治理主体，共同整合社区治理要素，在实现社区治理目标的过程中形塑了“联动枢纽”的角色。[17]运用政党生态分析范式，得出党组织功能转型的路径：领导功能转型——由领导核心转向政治核心与社会核心并举；社会角色转型——由纵向领导到纵向领导与横向服务互动；利益协调转型——由利益表达转变为利益表达与利益整合并重；工作方式转型——由权威和指令的方式向制度治理和民主协商转变。[18]办好中国的事情，关键在党。社会治理是执政党不可或缺的社会职能，这就决定了党在社会治理中的领导地位和引领作用。[19]
一是整合功能。通过党的纵向整合与横向协调，有效整合各方资源、协调各方利益，促进多方协同的社区治理。城市基层党组织可以充分发挥社会整合功能，通过利益整合、结构整合和价值整合达成稳固党的基层政权、提升社区可治理性和强化社区凝聚力等目标，以此实现政党领导和治理绩效之间双向促进的良性循环。[20]二是动员功能。在新的社会背景下提高基层党组织活力，需要结合动员、组织、利益聚合与协调多重政治功能，尤其需要政党组织履行利益聚合与协调的政治功能。在利益协调中建设和谐社会，为执政党谋求政治支持。三是协调功能。社区面临功利化、空心化和碎片化的治理危机，要求政党介入社区治理，并根据社区居民的需求和参与程度的不同，分别通过“主导式”“协商式”“自治式”等不同模式，实现高效的党建引领。[21]四是建构功能。社区党组织应当以社区共同体为重要突破口，通过构建身份共同体、利益共同体、文化共同体，实现强化党的民生服务功能、加强社区内部关系协调、形成社区公共价值观的目标，从而形成基层党建、公共治理和居民自治的良性互动。[22]五是补充功能。对于整个社会而言，也只有执政党有资格、有能力、有意愿推进社会资本的积累和增值，进而推动各项制度的建设和执行，在突破社区集体行动困境中，党建引领能够发挥渗透超越与制度补全功能。[23]
（四）体制—机制视角下的党全面领导社区治理研究
体制—机制视角下的党建引领社区治理研究注重社区治理体系的优化和治理机制的完善，学者们从不同维度提供了系统的解决方案。社区治理体系要求基层党建发挥引领和统率作用，通过有效整合不同社区治理主体的资源，统筹社区资源联合协作，改进社区治理方式，推进社区治理的体制机制创新。基层党的建设应打破过去“各自为政”的局面，打开基层党组织自身形成的封闭党建体系，打通各个领域与各个层级之间的联系，构建横向到边、纵向到底、纵横联动的工作机制，构建党组织统一领导、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的基层治理体系，形成一种更加有效的“整体治理”，提供更有质量的“一站式”服务。[24]为促进基层党组织治理转型，首先要实现党内治理改革，包括推进“条块党组织关系”法治化、制度化和规范化进程，要求大党委委员由基层党员选举产生，改革社区管理体制等，同时，要加强党外合作治理。[25]从一定意义上说，党建体制机制的完善和创新，就是要以社区党建创新为引领，创新社区治理体系，不断提升社区自治和社区服务能力，建立和完善多元主体参与的现代城乡社区治理体制机制，推进社区治理现代化，实现社区公共利益最大化。[26]构建社区党建扁平化领导体制能够促进社区党建工作的社会化、区域化、网格化和信息化，有效整合社区党建资源，提高社区党建工作效能，以社区党建带动社区建设，是实现社区治理目标的理性选择。[27]
由于新时代的社区治理转型迫切需要构建超能型引领主体、中枢型决策平台和整体性运行机制，只有将“授权赋能”理念嵌入社区治理全过程，才能有效回应当前社区治理中的重心下移、激发活力和高质量发展的时代趋势。[28]社区党建的“社会化”机制对于“党与社会的链接”至关重要。[29]通过政治动员，党组织有效地激活基层社会治理资源，为基层社会治理注入动力；通过结构嵌入，党组织有效地建立起与基层社会治理结构的链接，为基层社会治理提供组织支撑；通过资源整合，党组织有效地重组基层社会治理资源，为基层社会治理赋予能量。[30]党建引领城市基层治理以组织嵌入政府破解“碎片化”问题，通过党建共同体的合作治理机制以破解封闭性问题，通过技术治理机制形成扁平化治理网络以破解等级化问题。[31]从技术治理的维度，有学者提出“智慧党建”“数字党建”“互联网党建”在基层治理的运用上取得了成效，但也存在信息平台杂乱无章、线上线下分割、整体效应不佳等问题。积极探索党建引领基层治理的新路径，就要注重激发基层活力，通过智慧党建把群众有序引导到社会治理的活动中来，形成党组织领导、各类组织协同、广大群众参与的基层治理体系，激活党的肌体“神经末梢”。[32]基于目标、主体、内容、制度等方面的重合性，社区党建与社区治理具有融合发展的有利条件。区域化党建和智慧化党建作为社区党建与社区治理复合体系两大有效实践方式，在目标、策略、机制与话语等方面阐释了新时代社区党建创新的核心内涵。
面对党全面领导社区治理这一新的时代课题，学界进行了大量研究，从不同角度进行了广泛探讨，产生了丰富的成果。首先，对于党要领导社区治理的动因，学界的认识是相对全面和深刻的。既有外部环境因素的考量，也有内部治理要素的探讨，既有对“国家—社会”关系的宏观思考，也有社区内部资源和治理条件的微观切入。总之，党全面领导社区治理是政治因素、社会因素、经济因素、风险因素、政策因素等多重要素的影响和推动下的现实选择。其次，学者们对于党组织如何进入社区治理场域进行了系统研究，既探讨了党组织在社区治理结构中的位置，也分析了党组织如何嵌入社区治理的组织结构之中，还探讨了党组织运用再组织化的手段，重塑和建构社区治理的组织结构。再次，学者们对党组织在社区治理中的角色定位与治理功能进行了分析，研究发现，党组织因具备整合资源、组织动员、协调利益、建构共同体、补充制度等多重功能属性，理应在社区治理中发挥核心枢纽作用，承担领导者、组织者、协调者等多重治理功能。最后，根据加强和创新社会治理体系的现实需要，学者们还着重探讨了党领导社区治理的体制机制创新方式和路径，并结合党领导社区治理的具体经验和实践案例，对优化党全面领导社区治理的体制机制提出了很多富有创造性的对策，给出不少具有可操作性的建议。总体来看，当前学界从历史到现实、从宏观到微观、从理论到实践对党全面领导社区治理进行了较为系统的研究，为学界贡献了丰硕的研究成果，为后续研究奠定了坚实基础。
但从党全面领导社区治理的研究体系和实践动态来看，当前研究仍然存在着短板、不足或空缺。具体而言：
一是当前研究的内容仍然缺乏整体性。党全面领导社区治理是一项系统工程，学界普遍认同的是当前党的全面领导已然不是统治和管控范式下的“全面领导”，而是治理范式下的组织、引领、协商、合作，“全面领导”的理念转变并没有提供理论清晰、方法明确、系统完备的研究体系，党全面领导社区治理的哪些内容、哪些方面，如何抓住社区治理的“牛鼻子”，仍然存在分散化、碎片化研究的情形。因此，针对党全面领导社区治理的关键内容，例如，党全面领导社区治理的组织体系、空间营造、文化治理、治理队伍、治理能力、公共服务，等等，从社区治理的整体性出发，体系化地研究党全面领导社区治理是对当前研究的有益补充。
二是当前研究对于现实追踪不足。新时代，在推进和拓展中国式现代化的征程中，党全面领导社区治理在理论和实践上不断寻求创新突破，社区治理的实践方式和实践模式百花齐放，出现了诸如党员干部下沉、区域化党建、商圈党建大联盟、红色物业等“将政权的工作体系延伸到距离民众最近的地方”的多种形态和样式的实践探索。当前研究一定程度上还停留在“国家—社会关系”“他治与自治”“多元主体协商”等旧范式的探讨框架之中，对于这些新变化、新动态、新趋势关注不够，经验凝练不全，理论提升不足。事实上，党整合人、财、物等资源为城市社区提供精准服务供给，已经产生了许多新的方式、模式和经验，亟须学界给出新的经验解释和理论建构。
三是当前研究的国际对话性不强。学界在阐释党全面领导社区治理的逻辑与原理方面，揭示了很多道理，探明了很多原因，分析了很多机理，但对于从理论上回答社区合作治理中党的领导能够带来什么以及何以可能等基础性问题，认识依然有待深化。本项研究就试图从克服人类集体行动困境出发，立足中国场景，解释中国共产党全面领导社区治理的优势与机理。